Het dynamisch aankoopsysteem als flexibele aanpak voor het aankopen van elektrische personenwagens
Wie werkt binnen de context van overheidsopdrachten kent maar al te goed het klassieke scala aan plaatsingsprocedures om een opdracht voor werken, leveringen of diensten in de markt te zetten.
De aankoopcentrale van Het Facilitair Bedrijf licht toe hoe een dynamisch aankoopsysteem de marktrealiteit en een klantgerichte benadering verzoent, om een oplossing te bieden voor de aankoop van elektrische personenwagens bestemd voor alle entiteiten van de Vlaamse overheid. Een traject met de nodige uitdagingen, maar tot een goed einde gebracht door een succesvolle samenwerking tussen aankoper en jurist, en bij uitbreiding een heel aankoopteam.
Aanleiding tot het omdenken van de aanpak
Gewijzigde marktomstandigheden
Sinds enkele jaren hebben producenten van voertuigen te maken met snel veranderende marktomstandigheden. Deze omstandigheden komen enerzijds voort uit de snelle (verplichte) omschakeling van voertuigen met een thermische aandrijving (benzine, diesel, …) naar voertuigen met een volledig elektrische aandrijving, en anderzijds uit de instabiliteit als gevolg van problemen op het wereldtoneel (corona, oorlog in Oekraïne, …).
Deze elementen bezorgen de producenten verschillende uitdagingen, zoals onbeschikbaarheid van componenten en materialen, verstoring van vraag en aanbod, stijgende personeelskosten, politieke onzekerheden en spanningen, en resulteren uiteindelijk in frequentere prijsherzieningen en technische wijzigingen van de aangeboden voertuigen.
Gevolgen voor de raamovereenkomsten van de aankoopcentrale
De combinatie van frequente prijsherzieningen en technische wijzigingen hadden in het verleden zowel een impact op bestaande raamovereenkomsten (bv. noodzaak tot complexe wijzigingen tijdens de looptijd van de raamovereenkomst) als op nieuwe raamovereenkomsten die volgens de oude aanpak in de markt werden gezet (niet-plaatsingen). Deze oude aanpak bestond veelal uit een standaard openbare procedure met een jaarlijkse prijsherziening.
In de afgelopen jaren werd vastgesteld dat inschrijvers zich bij hun prijsopgave terughoudender moesten opstellen wanneer het om langlopende verbintenissen ging. Het aanhouden van prijzen voor een periode van één jaar, of langer, bleek in verschillende gevallen niet meer mogelijk. Bijgevolg werd op de limieten van de (prijs)herzieningsclausules in de raamovereenkomsten gestoten.
Bij technische wijzigingen aan voertuigen kunnen zich verschillende situaties voordoen, waarbij het veelal om tijdelijke (bv. t.g.v. optimalisaties van componenten) of permanente productiestops gaat. Door de omschakeling naar voertuigen met een elektrische aandrijving kan de productie van voertuigen met alternatieve (overgangs)aandrijvingen, zoals bijvoorbeeld aardgas, plots stopgezet worden. In veel gevallen bestaat er geen mogelijkheid om een alternatief voertuig op te nemen en wordt de raamovereenkomst bijgevolg zonder voorwerp.
Hoewel de markt het afgelopen jaar opnieuw iets stabieler is geworden, blijven de problemen met prijsherzieningen en technische wijzigingen absoluut actueel. De transitie naar elektrische voertuigen is nog lang niet voltooid en nieuwe uitdagingen, zoals concurrentie met Chinese merken, technologische evoluties (bv. vastestofbatterijen) en een verzadiging van de markt, zullen de komende jaren hun impact op de markt laten voelen.
Met de vaststellingen uit de afgelopen jaren en de toekomstige uitdagingen in het achterhoofd ging de aankoopcentrale op zoek naar een nieuwe aanpak om tegemoet te komen aan deze nieuwe marktrealiteit.
Keuze voor een dynamisch aankoopsysteem
De nieuwe aanpak
In de zoektocht naar een passende nieuwe aanpak was flexibiliteit het sleutelwoord, en dit zowel ten aanzien van de ondernemers als ten aanzien van de klanten. De nieuwe aanpak moest flexibel genoeg zijn om de recente problemen met prijsherzieningen en technische wijzigingen op te vangen, maar moest daarnaast idealiter ook toekomstbestendig zijn. Indien nieuwe onvoorzienbare marktomstandigheden de kop zouden opsteken, moest de nieuwe aanpak hiermee ook kunnen omgaan.
Ook met de verscheidenheid aan klanten binnen het toepassingsgebied van de raamovereenkomsten van de aankoopcentrale werd maximaal rekening gehouden. Zij moesten hun bestellingen nog altijd op een eenvoudige, doch correcte, manier kunnen plaatsen, waarbij de administratieve inspanningen, bv. bij een groot aantal (verschillende) bestellingen op jaarbasis, beperkt blijven.
Daarnaast is de nieuwe aanpak er ook op gericht om de globale administratieve lasten en de complexiteit bij alle betrokkenen (aankoopcentrale, ondernemers, klanten) overheen de volledige looptijd van de opdracht tot een minimum te herleiden.
Tijdens intern overleg werden verschillende scenario’s voor de nieuwe aanpak overwogen. Daarbij kwamen onder meer aan bod: werken met snel achtereenvolgende op de klantennoden gerichte opdrachten met een kortere looptijd of het plaatsen van een raamovereenkomst met meerdere deelnemers waarbij de deelnemers telkens opnieuw in mededinging gesteld worden (mini-competitie). Echter bleken geen van deze scenario’s een afdoende oplossing te bieden voor de beoogde flexibiliteit en minimale administratie.
Alle overwegingen en vereisten indachtig werd er uiteindelijk voor gekozen om een pilootproject op basis van een dynamisch aankoopsysteem te starten. De klassieke bepalingen omtrent het dynamisch aankoopsysteem uit de regelgeving werden aangepast om tot een werkbare oplossing te komen op maat van de activiteiten en het toepassingsgebied van de aankoopcentrale.
Juridisch kader
Het dynamisch aankoopsysteem (DAS) is een volledig elektronisch proces voor het verwerven van werken, leveringen of diensten voor courant gebruik die algemeen beschikbaar zijn op de markt en waarvan de kenmerken voldoen aan de behoeften van de aanbesteder.
Elke belangstellende ondernemer die een aanvraag tot deelneming indient en aan de selectiecriteria voldoet, wordt tot het DAS toegelaten voor de resterende geldigheidstermijn ervan.
De aanbesteder bepaalt zelf de geldigheidstermijn van het DAS en vermeldt deze in de aankondiging. De regelgeving legt geen beperkingen op aan de geldigheidstermijn.
Het procedureverloop valt uiteen in twee fasen:
- het opzetten van het dynamisch aankoopsysteem en de toetreding van deelnemers
- het plaatsen van specifieke opdrachten
De aanbesteder volgt de regels van de niet-openbare procedure bij het plaatsen van een specifieke opdracht op basis van een dynamisch aankoopsysteem.
Het dynamisch aankoopsysteem wordt beheerd als een volledig elektronisch proces, wat betekent dat alle communicatie uitsluitend via elektronische middelen dient te verlopen. De indiening van de offertes verloopt bijgevolg via het e-procurementplatform.
Praktische uitwerking
Het procedureverloop, bestaande uit twee fasen, werd praktisch als volgt uitgewerkt:
- In de eerste fase wordt het DAS opgezet met een bekendmaking. De bekendmaking vermeldt onder meer de aard en de geraamde maximale hoeveelheid van de beoogde aankopen, de nodige algemene en technische informatie en de selectiecriteria om toegelaten te worden tot het DAS.
- In de tweede fase wordt elke toegelaten deelnemer uitgenodigd om een offerte in te dienen voor elke specifieke opdracht. Deze specifieke opdrachten nemen concreet de vorm aan van raamovereenkomsten met een looptijd van 3 tot 12 maanden. Binnen deze raamovereenkomsten kunnen bestellers ad hoc concrete bestellingen plaatsen bij de gekozen opdrachtnemer.
Deze aanpak combineert als het ware twee technieken, namelijk deze van het DAS en deze van de raamovereenkomst. Het gebruik van een raamovereenkomst, als specifieke opdracht geplaatst op het DAS, maakt deze aanpak bijzonder.
- Stap 1
Bekendmaking
De eerste fase, het instellen van het DAS door middel van een bekendmaking, werd uitgewerkt in het ‘selectiedocument’. Het selectiedocument bevat naast een beschrijving van het doel en de werking van het DAS, alsook van de raamovereenkomsten die in het kader van het DAS zullen worden geplaatst, alle informatie die nodig is voor het indienen van een aanvraag tot deelneming door een kandidaat. Er wordt zo veel mogelijk algemene informatie opgenomen, dit om de administratie en de omvang van de documenten in de tweede fase te minimaliseren.
De belangrijkste delen uit het selectiedocument zijn:
- Voorwerp van het DAS, met o.a. de geraamde maximale hoeveelheid
- Verloop van het DAS, met o.a. het verloop toetreding deelnemers
- Aanbesteder
- Toepasselijke bepalingen, met o.a. de geldigheidstermijn DAS, de looptijd raamovereenkomsten
- Uitsluiting
- Selectiecriteria
- Beroep op draagkracht van derden
- Opmaak aanvraag tot deelneming, met o.a. het overzicht van de in te dienen stukken: formulier aanvraag tot deelneming, bewijsstukken selectiecriteria, verbintenis inzake beroep op draagkracht van derden en UEA
- Indiening aanvraag tot deelneming, met o.a. de indiening tijdens geldigheidstermijn DAS
- Algemeen, met o.a. de mogelijkheden van percelen binnen de raamovereenkomsten
- Verloop van een raamovereenkomst geplaatst op het DAS, met o.a. een stappenplan tot sluiting raamovereenkomst op het DAS, alsook vermelding minimale elementen die opgenomen worden in de offertevraag
- Mogelijke bestellers
- Plaatsing bestellingen
- Leiding en toezicht op uitvoering
- Leveringsmodaliteiten
- Indienststelling van een voertuig
- Uitvoering, met o.a. de wijzigingen tijdens de uitvoering, de controle en toezicht op de opdracht, de actiemiddelen van de aanbesteder, het einde van de opdracht, de betalingen en de rapportering)
Hoewel ondernemers op elk moment een aanvraag tot deelneming kunnen indienen, is het voor de aanbesteder wenselijk deze vóór de in de bekendmaking opgenomen limietdatum van het DAS te ontvangen. Zo kan het grootste deel van de (potentiële) aanvragen onderzocht worden alvorens het DAS in te stellen. In geval van het indienen van een aanvraag tot deelneming tijdens de geldigheidstermijn van het DAS dient rekening gehouden te worden met bepaalde termijnen.
Aanvragen tot deelneming worden beoordeeld op basis van de bepalingen uit het selectiedocument. De aanbesteder informeert vervolgens alle (niet) geselecteerde kandidaten.
Het organiseren van een informatievergadering is aangewezen en kan zodoende plaatsvinden in de eerste fase. Zowel in de eerste als in de tweede fase kunnen vragen bij de opdrachtdocumenten worden gesteld.
- Stap 2
Offerteaanvraag
In de tweede fase wordt elke toegelaten deelnemer, middels ‘een offerteaanvraag’, uitgenodigd om een offerte in te dienen voor de specifieke raamovereenkomst. De offerteaanvraag beschrijft de gedetailleerde werking en de geldende modaliteiten van deze raamovereenkomst. Door generieke uitvoeringsbepalingen op te nemen in het selectiedocument (eerste fase) wordt de omvang van de offerteaanvraag (tweede fase) beperkt.
Ook bij de offerteaanvraag kan een zekere mate van standaardisatie optreden, aangezien steeds hetzelfde basisdocument ‘offerteaanvraag’ wordt gebruikt met de nodige specificaties. Bij elke nieuwe raamovereenkomst kan de offerteaanvraag aldus worden aangepast in functie van de noden, bv. de specifieke nood aan bepaalde voertuigklassen kan resulteren in een andere of nieuwe indeling in percelen.
De belangrijkste delen uit de offertaanvraag zijn:
- Beschrijving, met o.a. de percelen en de maximale afname
- Leveringstermijn
- Looptijd
- Varianten en opties
- Gunningscriteria
- Opmaak offerte, met o.a. het overzicht van de in te dienen stukken: offerteformulier, inventaris, bewijsstukken handtekenbevoegdheid, invulfiche, opleiding, onderhouds- en herstellingscontract, catalogus, prijs en verbintenistermijn
- Indiening offerte
- Algemene bepalingen en vereisten
- Technische beschrijving van de te leveren wagens
Toegelaten deelnemers kunnen, indien gewenst, een offerte indienen in antwoord op elke offerteaanvraag binnen het DAS. Zij hebben zodoende de flexibiliteit om afhankelijk van de concrete omstandigheden op het moment van de offerteaanvraag er al dan niet voor te kiezen een offerte in te dienen.
Gelet op de eigenheden van het DAS en het streven naar een zo efficiënt mogelijk verloop is het aangewezen om ook het goedkeuringsproces/beslissingstraject waar mogelijk te stroomlijnen. Dit is vooral opportuun voor het vlotte verloop van de op het DAS geplaatste raamovereenkomsten.
De mededinging binnen het DAS verloopt van nature op geregelde basis, waardoor steeds marktconforme prijzen te verwachten zijn. Veranderingen op het vlak van toegelaten deelnemers worden opgenomen in de gunningsverslagen.
De bekendmaking via het e-procurementplatform verloopt gelijkaardig aan deze van een niet-openbare procedure. In eerste instantie wordt het selectiedocument gepubliceerd. Na het beoordelen van de ontvangen aanvragen tot deelneming en het nemen van de selectiebeslissing wordt overgegaan tot het informeren. Het informeren zorgt meteen voor de start van de geldigheidstermijn van het DAS. De opdracht, onder de vorm van het selectiedocument en bijhorende documentatie, blijft openstaan in het e-procurementplatform (‘Einddatum kluis’) gedurende de hele geldigheidstermijn van het DAS. Zo kunnen nieuwe geïnteresseerde ondernemers steeds een aanvraag tot deelneming indienen.
Zodra het DAS is gestart, kan met een eerste offerteaanvraag de eerste raamovereenkomst op het DAS gepubliceerd worden. Via het e-procurementplatform wordt de offerteaanvraag voor elke raamovereenkomst bezorgd aan de toegelaten deelnemers.
Voordelen
Het werken met raamovereenkomsten op basis van een DAS biedt verschillende voordelen.
- Vooreerst is er de flexibiliteit van de looptijd, zowel op het niveau van het DAS als op het niveau van de raamovereenkomsten. Op het niveau van het DAS kunnen langere looptijden, langer dan de gebruikelijke 4 jaar, gehanteerd worden. Op het niveau van de raamovereenkomsten kan de looptijd voor elke raamovereenkomst afzonderlijk bepaald worden (bv. minimaal 3 maanden, maximaal 12 maanden), afhankelijk van de marktomstandigheden. Zo kan een kortere looptijd nuttig zijn in geval van onstabiele tijden.
- Naast de flexibiliteit van de looptijd kunnen tevens de indieningstermijn (minstens 10 kalenderdagen), de gunningscriteria (bv. weegfactoren prijs en kwaliteit), de eventuele indeling in percelen, het gebruik van opties en de onderhouds- en herstellingscontracten variëren naar gelang de raamovereenkomst binnen het DAS.
- Standaardbepalingen kunnen reeds opgenomen worden op het niveau van het DAS. Opdrachtdocumenten voor de raamovereenkomsten zijn daardoor minder omvangrijk.
- De aard van het DAS maakt het mogelijk dat, naast de initieel toegetreden deelnemers, ook nieuwe deelnemers op elke moment kunnen aansluiten voor zover zij aan de toetredingsvoorwaarden voldoen. Het aantrekken van nieuwe deelnemers (bv. verdelers van nieuwe automerken) kan binnen de voertuigmarkt, die zich volop in de omschakeling naar elektrische voertuigen bevindt, een interessante meerwaarde zijn. De tot het DAS toegelaten deelnemers krijgen voor elke nieuwe raamovereenkomst automatisch een uitnodiging tot het indienen van een offerte.
- Doordat er op geregelde basis nieuwe raamovereenkomsten geplaatst worden, worden de toegelaten deelnemers aan het DAS vaker opnieuw in mededinging gesteld. Op die manier kan de meest ‘actuele’ competitie plaatsvinden en dit zowel voor de prijs als op technisch vlak. Nieuwe technologische evoluties kunnen zo sneller deel uitmaken van het portfolio van de aanbesteder.
Lessons learned
Na het eerder opzetten van het DAS en het voltooien van de eerste raamovereenkomst geplaatst op het DAS, werd recentelijk de tweede raamovereenkomst gesloten. Het is bijgevolg mogelijk om reeds een eerste balans op te maken.
- Bij de opmaak van alle opdrachtdocumenten is het belangrijk de scope goed te overdenken. Aangezien de looptijd van het DAS langer dan 4 jaar kan zijn, moeten de mogelijkheden binnen de opdracht ruimte laten voor eventuele nieuwe toekomstige noden. In elk geval is het belangrijk de toetredingsvoorwaarden, waaronder de selectiecriteria, correct af te stemmen op het voorwerp en de omvang. Daarnaast kunnen percelen (o.b.v. voertuigklassen) ervoor zorgen dat overeenkomstige wagens met elkaar in competitie gebracht worden.
- De selectiecriteria mogen niet te beperkend worden vormgegeven, opdat alle in aanmerking komende ondernemers een aanvraag tot deelneming kunnen indienen van bij de aanvang van het DAS. Dit heeft wel tot gevolg dat potentieel een groter aantal deelnemers een uitnodiging tot indiening van een offerte krijgt bij elke offerteaanvraag, terwijl zij misschien niet altijd daadwerkelijk een offerte zullen indienen. Dit is op zich geen probleem, aangezien dit een optimale marktwerking toelaat waarbij ondernemers zelf kunnen bepalen waar voor hen de opportuniteiten liggen. Een bijkomend voordeel hiervan is, althans in het geval van wagens, dat er mogelijk minder aanvragen tot deelneming gedurende de looptijd van het DAS zullen plaatvinden.
- Ondanks het feit dat een aantal voorwaarden op het niveau van het DAS voor lange tijd vastligt, is er toch voldoende flexibiliteit op het niveau van de raamovereenkomsten. Dit is het gevolg van de kortere looptijden (bv. 6 maanden) waardoor de aanbesteder sneller kan bijsturen en continu kan verbeteren (bv. integratie nieuwe regelgeving, optimalisatie van de beoordeling, …).
- De grootste praktische en administratieve uitdagingen liggen bij de opstart van de opdracht. Naast de vormgeving van de opdrachtdocumenten gaat het ook om de communicatie via het e-procurementplatform en de beoordeling van de eerste aanvragen tot deelneming. Zodra het DAS opgestart is en de eerste raamovereenkomst gepubliceerd, kan men eerder gestandaardiseerd te werk gaan. Tijdens de geldigheidstermijn van het DAS moet wel steeds rekening worden gehouden met mogelijke nieuwe aanvragen tot deelneming.
Een succesvolle aanpak
Het doel van het DAS en de daarop geplaatste raamovereenkomsten was het opvangen van eventuele prijsherzieningen en technische wijzigingen in een sector die aan snelle evoluties onderhevig is. Strategische beslissingen bij producenten, zoals het stopzetten van een bepaalde wagen ten voordele van een ander (nieuw) model, worden effectief opgevangen. Het is daadwerkelijk mogelijk nauwer de marktevoluties, waaronder ook prijsevoluties, te volgen en wijzigingen allerhande op te vangen.