Bij gebrek aan andersluidende bepaling trad het te nemen besluit in werking de tiende dag na de bekendmaking ervan (artikel 84, 2°, eerste lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen). Er werd niet in een overgangsregeling voorzien voor verbintenissen die aangegaan waren of werkzaamheden die uitgevoerd waren vóór de inwerkingtreding van het te nemen besluit.

Volgens de vaste rechtspraak van het Grondwettelijk Hof mag de wetgever, als hij een beleidswijziging noodzakelijk acht, oordelen dat ze met onmiddellijke ingang moet worden doorgevoerd en is hij er in beginsel niet toe gehouden in een overgangsregeling te voorzien. Artikel 10 en 11 van de Grondwet worden alleen geschonden als de overgangsregeling of de ontstentenis daarvan tot een verschil in behandeling leidt waarvoor geen redelijke verantwoording bestaat of als aan het vertrouwensbeginsel op buitensporige wijze afbreuk wordt gedaan. Dat laatste is het geval als de rechtmatige verwachtingen van een bepaalde categorie van rechtsonderhorigen worden miskend zonder dat er een dwingende reden van algemeen belang is die kan verantwoorden dat een overgangsregeling die in hun voordeel is ingesteld, ontbreekt. (Zie onder meer GwH 18 juni 2009, nr. 100/2009, B.6; GwH 16 juli 2009, nr. 115/2009, B.5; GwH 27 januari 2011, nr. 13/2011, B.4; GwH 8 mei 2013, nr. 63/2013, B.4.1; GwH 11 juni 2015, nr. 86/2015, B.4.6; GwH 22 oktober 2015, nr. 145/2015, B.17.2.)

Hetzelfde geldt mutatis mutandis als de Vlaamse Regering in een nieuwe regeling voorziet voor de tegemoetkoming in de kosten bij de renovatie van een bestaande woning of bij de bouw van een nieuwe woning.

De Raad van State, afdeling Wetgeving, vond dat daarbij een onderscheid moest worden gemaakt tussen aanvragers die ná 1 december 2014 (datum van de inwerkingtreding van het besluit van de Vlaamse Regering van 29 oktober 2014: zie artikel 3 van dat besluit) een aannemingsovereenkomst hadden gesloten of materialen hadden besteld, en aanvragers die vóór die datum een dergelijke overeenkomst hadden gesloten of materialen hadden besteld.

In de adviesaanvraag die had geleid tot advies 56.736/3 van 23 oktober 2014 van de Raad van State, afdeling Wetgeving, had de minister, bevoegd voor het woonbeleid, laten weten dat de Vlaamse Regering, om “de renovatiepremie in zijn huidige vorm te kunnen behouden”, ervoor had geopteerd om “enkel de wijze waarop het financieel voordeel wordt verleend te wijzigen” en dat “[v]oor het overige (...) de regeling van de renovatie ongewijzigd [zal] overgenomen worden”. Het was “de uitdrukkelijke bedoeling van de Vlaamse Regering om de regelgeving enkel te wijzigen wat betreft de uitbetalingsmodaliteiten, voor het overige blijven alle voorwaarden en modaliteiten behouden”. In zijn advies van 5 augustus 2015 merkte de Vlaamse Woonraad daarover het volgende op: “Samen met de opheffing van het voornoemd besluit (op 1 november 2014) werd tegelijk in de communicatie gesteld dat het renovatiebeleid ongewijzigd zou blijven, enkel de techniek van toekenning van het voordeel zou worden aangepast (toekenning onder de vorm van een belastingvermindering). In dat verband mocht de wijziging geen nadelige effecten voor de betrokkenen met zich meebrengen. Het behoud van een gelijkwaardig voordeel werd in het vooruitzicht gesteld.”

Die verklaringen wogen evenwel niet op tegen het feit dat de aanvragers die ná 1 december 2014 een aannemingsovereenkomst hadden gesloten of materialen hadden besteld, hadden gehandeld zonder dat er, op het ogenblik dat die overeenkomst werd gesloten of dat de materialen werden besteld, een regeling in werking was die een tegemoetkoming verleende voor de bedoelde werken.

Het vertrouwensbeginsel houdt in dat het bestuur de rechtmatige verwachtingen, die de burger uit het bestuursoptreden put, niet mag beschamen. De burger moet kunnen vertrouwen op een vaste gedragslijn van de overheid of op regelmatige toezeggingen of beloften die de overheid in een concreet geval heeft gedaan. (Zie onder meer: adv. RvS 22 maart 2012, nr. 218.585, Engels v. Regie der Gebouwen; adv. RvS 22 maart 2013, nr. 222.953, cvba Typografics v. Vlaamse Gewest; adv. RvS 5 december 2013, nr. 225.708, Majoie v. Vlaamse Gewest.) In dit geval leek er geen vaste gedragslijn van de overheid te bestaan, noch regelmatige toezeggingen of beloften die de overheid in een concreet geval had gedaan. De voormelde verklaringen konden dan ook niet volstaan om voor die aanvragers een rechtmatige verwachting te doen ontstaan dat hun aanvraag zal worden behandeld volgens de regeling die van toepassing was vóór de opheffing van het besluit van de Vlaamse Regering van 2 maart 2007 tot instelling van een tegemoetkoming in de kosten bij de renovatie van een bestaande woning of bij het realiseren van een nieuwe woning.

Aangezien volgens artikel 8, §1, eerste lid, 3°, van het ontwerp facturen niet mochten dateren van meer dan twee jaar vóór de aanvraagdatum, konden aanvragers die ná 1 december 2014 een aannemingsovereenkomst hadden gesloten of materialen hadden besteld, voor die werken wel een tegemoetkoming vragen overeenkomstig het ontwerp.

Dat was niet het geval voor de aanvragers die vóór 1 december 2014 een aannemingsovereenkomst hadden gesloten of materialen hadden besteld. Zij hadden immers gehandeld op het ogenblik dat het besluit van de Vlaamse Regering van 2 maart 2007 nog in werking was en ze ervan konden uitgaan dat ze de renovatiepremie konden krijgen die in dat besluit bepaald was.

Die aanvragers konden wel gebruikmaken van de overgangsregeling waarin was voorzien in artikel 2 van het besluit van de Vlaamse Regering van 29 oktober 2014. Volgens die regeling blijft het besluit van de Vlaamse Regering van 2 maart 2007 gelden voor:

“1° de aanvragen die worden ontvangen voor 1 december 2014;

2° de aanvragen die worden ontvangen voor 1 december 2014, en waarbij de aanvrager het door het agentschap Wonen-Vlaanderen ter beschikking gestelde aanmeldformulier heeft gevoegd. De aanvrager meldt op dit aanmeldformulier de gesloten aannemingsovereenkomsten en/of de bestellingen voor materialen voor de uit te voeren werkzaamheden, vermeld in artikel 5, § 1, tweede lid van het besluit van de Vlaamse Regering van 2 maart 2007 tot instelling van een tegemoetkoming in de kosten bij de renovatie van een bestaande woning of bij het realiseren van een nieuwe woning, die dateren van voor de publicatiedatum van dit besluit. Hij voegt de bewijsstukken van de aannemingsovereenkomsten en/of de bestellingen bij het aanmeldformulier. Voor 1 maart 2015 kan de aanvrager de facturen voor uitgevoerde werkzaamheden of leveringen die het gevolg zijn van de met toepassing van dit artikel aangemelde contracten en of bestellingen ter vervollediging van de aanvraag bij het agentschap Wonen-Vlaanderen indienen.”

In het voormelde advies 56.736/3 van 23 oktober 2014 had de Raad van State evenwel de volgende opmerking geformuleerd bij het ontwerp dat heeft geleid tot die bepaling:

“6.2. Er dient in dit geval immers te worden opgemerkt dat de overgangsregeling waarin met het ontwerpbesluit wordt voorzien, uiterst beperkt is in de tijd, aangezien enkel voor de aanvragen voor het verkrijgen van een tegemoetkoming die worden ontvangen vóór 1 november 2014 nog een beroep zal kunnen worden gedaan op de tegemoetkoming bedoeld in de bestaande regeling. Daarbij mag niet uit het oog worden verloren dat uit artikel 6, § 1, van het op te heffen besluit voortvloeit dat de aanvraag tot het verkrijgen van de tegemoetkoming pas kan worden ingediend na de uitvoering van de werkzaamheden vermeld in artikel 5, § 1, van datzelfde besluit en dat die aanvraag onder meer een afschrift van de facturen voor de betrokken uitgevoerde werkzaamheden dient te bevatten.

Zonder dat de Raad van State binnen de termijn waarin hij om advies is verzocht alle (categorieën van) gevallen in kaart kan brengen, dient te worden vastgesteld dat alvast voor werken die op 1 november 2014 nog in uitvoering zijn of voor werken die op die datum nog niet werden aangevat maar waarvoor de rechtzoekende – zelfs ruim vóór 1 november 2014 – reeds verbintenissen voor de uitvoering ervan heeft aangegaan, (“minstens” =>Dat wil zeggen ervan uitgaande – zoals de Raad van State, afdeling Wetgeving, doet – dat binnen afzienbare tijd een nieuwe regeling wordt uitgewerkt die ertoe strekt enkel de uitbetalingsmodaliteiten te wijzigen en waarbij “voor het overige, (...) alle voorwaarden en modaliteiten behouden [blijven]”. ) het huidige uitbetalingsmechanisme (uitbetaling van de premie in één keer) niet langer geldt. Nochtans is en mocht die rechtzoekende daarvan uitgaan op het ogenblik dat hij zich tot het uitvoeren van de werken verbond, daartoe opdracht verleende en, derhalve, met de daaruit voortvloeiende financiële engagementen heeft ingestemd, aldus vertrouwend op de steun die hij krachtens het op te heffen besluit kon verwachten.

Door de ontworpen regeling die reeds ingaat op 1 november 2014 en de uiterst beperkte overgangsregeling waarin met het ontwerpbesluit wordt voorzien, dreigen alvast de rechtzoekenden die reeds min of meer geruime tijd vóór 1 november 2014 dergelijke verbintenissen hebben aangegaan, maar er vóór 1 november 2014 (om redenen waarop zij gebeurlijk geen impact hebben) niet in slagen te voldoen aan de vereisten zoals vervat in artikel 6, § 1, van het besluit van 2 maart 2007, in hun rechtmatig vertrouwen te worden verschalkt.

Door in artikel 2 van het ontwerp in een overgangsmaatregel te voorzien wordt – terecht – gepoogd de rechtszekerheid te bewaren, waarbij ernaar wordt gestreefd te voldoen aan de rechtmatige verwachtingen van diegenen die door de maatregel worden getroffen, rekening houdend met de noodzaak een einde te maken – minstens tijdelijk – aan de betrokken regeling van financiële tegemoetkoming, gelet op de precaire budgettaire situatie.

In arrest 63/2013 van 8 mei 2013 heeft het Grondwettelijk Hof in een zaak waarbij in een overgangsregeling was voorzien naar aanleiding van het beëindigen van een fiscaal voordeel met onmiddellijke ingang, geoordeeld dat bij het uitwerken van een dergelijke maatregel in beginsel het ogenblik van het sluiten van het contract het tijdstip is dat in aanmerking dient te worden genomen om te bepalen of de begunstigde van een voordeel een rechtmatige verwachting heeft kunnen stellen in het verkrijgen ervan. Het Grondwettelijk Hof oordeelde het volgende:

“B.7. Het is het ogenblik van het sluiten van het contract dat in aanmerking dient te worden genomen om te bepalen of de belastingplichtige een rechtmatige verwachting heeft kunnen stellen in het verkrijgen van een belastingvermindering voor de krachtens dat contract uitgevoerde werkzaamheden of voor de verwerving van de woning die het voorwerp uitmaakt van dat contract.

Door als criterium van onderscheid de datum in aanmerking te nemen waarop het certificaat wordt verkregen, maakt de wetgever het mogelijk dat categorieën van belastingplichtigen die op alle vlakken vergelijkbaar zijn, verschillend worden behandeld wegens, in voorkomend geval, gebeurtenissen die buiten hen liggen, zoals vertragingen op de bouwplaats die te wijten zijn aan de aannemer of aan een geval van overmacht, of wegens omstandigheden die zonder weerslag waren op de opening van het recht op een belastingvermindering krachtens artikel 145/24, § 2, van het WIB 1992, zoals de omvang van de uit te voeren werkzaamheden.

B.8.1. Dat verschil in behandeling doet een overdreven last wegen op de belastingplichtigen die van de overgangsregeling zijn uitgesloten hoewel zij hun aannemingsovereenkomst vóór de bekendmaking van de bestreden wet hebben gesloten. Terwijl het volledige voordeel van de belastingvermindering wordt behouden ten voordele van de personen die de overgangsmaatregel genieten, moeten die belastingplichtigen immers volledig afzien van de belastingvermindering waarop zij aanspraak konden maken en waarop zij zich rechtmatig hebben kunnen baseren bij de berekening van de financiering van de aankoop die zij hebben verricht of van de werkzaamheden die zij hebben besteld en die slechts kunnen worden gewijzigd met aanzienlijke meerkosten.

Daaruit vloeit voort dat de gevolgen van artikel 51 van de bestreden wet onevenredig zijn, doordat de afschaffing van het fiscaal voordeel niet voorzienbaar was voor diegenen op wie zij van toepassing is, zodat zij hun handelen daar niet op konden afstemmen, terwijl dat element een bepalende rol heeft kunnen spelen in het sluiten van de verkoop- of aannemingsovereenkomst die hen voortaan bindt.

Rekening houdende met de datum waarop dit advies wordt verstrekt, is de gehanteerde uiterste datum (de aanvragen die worden ontvangen vóór 1 november 2014: artikel 2 van het ontwerp) niet aanvaardbaar in het licht van het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel. Deze datum, gelezen in samenhang met het daarbij gehanteerde criterium dat niet de datum van het sluiten van de overeenkomst bepalend is maar de datum van de ontvangst van de aanvraag zoals bedoeld in artikel 6, § 2, van het besluit van de Vlaamse Regering van 2 maart 2007, hetgeen impliceert dat de werken waarvoor om een tegemoetkoming wordt verzocht ook (volledig) zijn uitgevoerd én gefactureerd, is in het licht van het rechtszekerheid- en vertrouwensbeginsel disproportioneel vroeg.(…) Het te nemen besluit is nog niet bekendgemaakt en er resten de rechtzoekende, rekening houdende met de datum waarop dit advies wordt verstrekt, in het beste geval amper enkele dagen om aan alle in artikel 6, § 1, van het besluit van de Vlaamse Regering van 2 maart 2007 bepaalde voorwaarden te voldoen, hetgeen zo niet onmogelijk, dan toch in ieder geval disproportioneel moeilijk is. De gevallen waarin de werken nog niet zijn aangevat of voltooid, ook al zijn voor die werken reeds sedert min of meer geruime tijd concrete verbintenissen aangegaan, komen niet langer in aanmerking voor de huidige regeling, hetgeen op buitensporige wijze afbreuk doet aan de rechtmatige verwachtingen van sommige rechthebbenden of begunstigden. Deze verwachting doorkruisen kan voor sommige personen tot aanzienlijke financiële problemen leiden.

De conclusie is dat de ontworpen overgangsregeling fundamenteel moet worden herzien, rekening houdend met de zo-even geschetste beginselen.”

De Raad van State voegde eraan toe dat het “er in zijn advies vanuit is gegaan dat de aangekondigde regeling er inderdaad komt en dat de renovatiepremie, behoudens de wijze waarop het financieel voordeel wordt verleend (dit is de wijze van uitbetaling of toekenning), in zijn huidige vorm wordt behouden, dat wil zeggen met inbegrip van ‘alle voorwaarden en modaliteiten’ en dus ook van de toekenningsvoorwaarden ervan. Mocht dat niet het geval zijn, geldt hetgeen sub 6.1 tot 6.3 wordt opgemerkt des te meer” (opmerking 3.2).”

Om daaraan tegemoet te komen, werd in artikel 2, 2°, van het besluit van de Vlaamse Regering van 29 oktober 2014 bepaald dat het besluit van 2 maart 2007 van kracht bleef voor de aanvragen die ontvangen werden vóór 1 december 2014, als de aannemingsovereenkomsten of de bestellingen die vermeld worden op het aanmeldingsformulier, dateren van vóór de publicatiedatum van het besluit. De facturen die het gevolg waren van de contracten of bestellingen die met toepassing van die bepaling aangemeld waren, moesten vóór 1 maart 2015 worden ingediend om de aanvraag te vervolledigen.

Dat nam niet weg dat aanvragers die een aannemingsovereenkomst hadden gesloten vóór 1 december 2014, en die – om redenen waarop ze geen impact hadden – niet in staat waren geweest om vóór 1 maart 2015 de facturen die het gevolg waren van die overeenkomst, in te dienen, niet hadden kunnen gebruikmaken van die overgangsregeling Minstens voor die categorie van aanvragers bleef de voormelde opmerking van advies 56.736/3 onverkort gelden.

De conclusie was dat alsnog in een overgangsregeling moest worden voorzien voor aanvragers die een aannemingsovereenkomst hadden gesloten of materialen hadden besteld vóór 1 december 2014. ( Advies 58.258/3 van 28 oktober 2015 over een ontwerp van besluit van de Vlaamse Regering tot instelling van een tegemoetkoming in de kosten bij de renovatie van een bestaande woning of bij de realisatie van een nieuwe woning, p.5-11, punt 5)