• Delegatie in voorbehouden aangelegenheden (p. 4-6, punt 3.1 tot en met 3.5)

1. In het ontworpen artikel 9, tweede lid, van het decreet van 4 april 2014 (artikel 5 van het voorontwerp) werd de eerste voorzitter gemachtigd om de organisatiestructuur van de Dienst van de Bestuursrechtscolleges vast te stellen en om de functies te bepalen die binnen die dienst werden opgenomen. In het verlengde daarvan werden in het decreet van 4 april 2014 een aantal verwijzingen naar specifieke functies vervangen door meer generieke bewoordingen (ontworpen artikel 6, eerste lid, 7, eerste lid, en 9, derde lid, van het decreet van 4 april 2014) (artikel 3 tot en met 5 van het voorontwerp). In de memorie van toelichting werd het volgende gesteld daarover: “De aangebrachte wijzigingen in de artikelen 6, 7 en 9 van het DBRC-decreet betreffen de interne organisatie van de DBRC. Ze hebben als oogmerk om de werking van de DBRC voor te bereiden op de toekomstige uitdagingen die afkomen op de DBRC en de bestuursrechtscolleges die de DBRC ondersteunt. Ze laten onder meer toe dat de werkingsstructuur van de DBRC met een grotere flexibiliteit kan worden ingevuld, onder meer door de diverse functies die de personeelsleden van de DBRC opnemen niet langer uitdrukkelijk te verankeren in het DBRC-decreet. De voorgenomen wijziging van artikel 9 van het DBRC-decreet houdt in dat de eerste voorzitter de functies die de personeelsleden binnen de DBRC opnemen, bepaalt en laat toe dat de organisatie- en werkingsstructuur van de DBRC kan worden aangepast door de eerste voorzitter. Wanneer de eerste voorzitter de organisatiestructuur van de DBRC grondig wijzigt, kan diens voorstel, overeenkomstig het tweede lid, 4° van artikel 7 van het DBRC-decreet, aan de algemene vergadering van de DBRC worden voorgelegd. Deze bepaling doet geen afbreuk aan artikel I.4, §1 van het Vlaams Personeelsstatuut (het Besluit van de Vlaamse Regering van 13 januari 2006 houdende vaststelling van de rechtspositie van het personeel van de diensten van de Vlaamse overheid).”
2. In advies 53.941/AV/3 van 17 oktober 2013 heeft de Raad van State, afdeling Wetgeving, erop gewezen dat artikel 145, 146 en 161 van de Grondwet inhouden dat het instellen van rechtscolleges en het bepalen van hun bevoegdheden bij een wetskrachtige norm, in dit geval bij decreet, moeten worden geregeld. Volgens de Raad impliceerde dat het volgende:

“Gelet op het intrinsieke belang van de regels inzake de samenstelling en de werkwijze van en de rechtspleging voor de betrokken rechtscolleges, moeten ook deze regels ten minste in hoofdzaak, bij decreet worden vastgesteld. Bijkomstige en meer gedetailleerde regels kunnen dan op een lager niveau worden bepaald, maar daarbij moet dan rekening worden gehouden met de vereiste onafhankelijkheid van de betrokken rechtscolleges ten aanzien van de uitvoerende macht. Uit dit laatste beginsel vloeit weliswaar niet voort dat geen enkel aspect van de inrichting en de werking van en de rechtspleging voor de betrokken rechtscolleges door de decreetgever aan de Vlaamse Regering kan worden gedelegeerd, maar op zijn minst zal telkens moeten worden nagegaan of de aan de Vlaamse Regering gedelegeerde regelingsbevoegdheid wel spoort met de vereiste onafhankelijkheid van het betrokken rechtscollege ten aanzien van de Vlaamse Regering.

Daarnaast is het ook mogelijk om de regeling van bepaalde aspecten van de inrichting en de werking van de rechtscolleges op te nemen in een huishoudelijk reglement of een reglement van orde dat wordt opgesteld door het betrokken rechtscollege (of door de algemene vergadering van de Vlaamse bestuursrechtscolleges). In dat geval kunnen evenwel enkel louter interne aspecten worden geregeld en geen aspecten die verplichtingen inhouden voor derden, zoals de procespartijen en hun raadslieden.” (Adv.RvS 53.941/AV/3 van 17 oktober 2013 over een voorontwerp dat heeft geleid tot het decreet van 4 april 2014, Parl.St. Vl.Parl. 2013-14, nr. 2383/1, 173, opmerking 11)

3. In arrest nr. 138/2015 heeft het Grondwettelijk Hof geoordeeld dat het wettigheidsbeginsel inzake de rechterlijke organisatie in artikel 146, 152, eerste lid, 154, 155 en 157 van de Grondwet betrekking heeft op “het instellen van rechtbanken, het in ruste stellen van de rechters, het pensioen van de rechters, de wedden van de leden van de rechterlijke orde, de voor de rechters geldende onverenigbaarheden, en de organisatie van de rechtbanken, hun bevoegdheden en de wijze van benoeming en de duur van het ambt van hun leden. Daaruit blijkt dat de Grondwet een wetgevend optreden vereist voor het instellen van de rechtbanken, voor de organisatie ervan op jurisdictioneel vlak (het aantal rechtbanken, de indeling in rechtsgebieden, de bevoegdheden van de rechtbanken, de samenstelling van de zetel, enz.) en voor het statuut van de rechters.” (GwH 15 oktober 2015, nr. 138/2015, B.40.1. Zie ook GwH 5 oktober 2017, nr. 108/2017, B.10.2; GwH 31 mei 2018, nr. 62/2018, B.40.1; GwH 4 oktober 2018, nr. 128/2018, B.9.2.)

De vereiste, vermeld in artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, dat een rechtbank moet worden ingesteld “bij de wet”, moet volgens het Grondwettelijk Hof op een gelijksoortige wijze worden geïnterpreteerd: “De in die verdragsbepaling vervatte vereiste beoogt te voorkomen dat de organisatie van de rechtbanken zou worden overgelaten aan de uitvoerende macht, en slaat volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in essentie op het instellen en het jurisdictioneel organiseren van de rechtbanken (het bepalen van de bevoegdheden ervan, het bepalen van het aantal rechtbanken, het bepalen van de rechtsgebieden, enz.), op de samenstelling van de zetel, en op het statuut van de rechters (EHRM, 22 juni 2000, Coëme e.a. t. België, § 98; 20 oktober 2009, Gorguiladzé t. Georgië, §§ 67-69; 27 oktober 2009, Pandjikidzé e.a. t. Georgië, §§ 103-105; 21 juni 2011, Fruni t. Slowakije, §§ 134-136; 9 januari 2013, Oleksandr Volkov t. Oekraïne, §§ 150-151).” (GwH 15 oktober 2015, nr. 138/2015, B.40.2. Zie ook GwH 5 oktober 2017, nr. 108/2017, B.10.2; GwH 31 mei 2018, nr. 62/2018, B.27.2; GwH 4 oktober 2018, nr. 128/2018, B.9.2.)

In arrest nr. 62/2018 heeft het Grondwettelijk Hof over de bevoegdheid van de korpschef om een zaak aan een collegiale kamer toe te wijzen daar het volgende aan toegevoegd: “In landen met een gecodificeerd recht, mag de organisatie van het gerechtelijk systeem evenmin worden overgelaten aan het discretionaire oordeel van de gerechtelijke autoriteiten, wat evenwel niet uitsluit dat hun een zekere bevoegdheid wordt toegekend om de nationale wetgeving op dat gebied te interpreteren (EHRM, Gorguiladzé t. Georgië, voormeld, § 69).” (GwH 31 mei 2018, nr. 62/2018, B.15.3)

Nog volgens het Grondwettelijk Hof kan uit de voormelde grondwetsbepalingen “geen algemeen rechtsbeginsel worden afgeleid volgens hetwelk elk aspect van het beheer van de rechterlijke macht bij wet zou dienen te worden geregeld en elke delegatie ter zake aan de Koning zou zijn uitgesloten”. (GwH 15 oktober 2015, nr. 138/2015, B.40.1. Zie ook GwH 31 mei 2018, nr. 62/2018, B.15.2, B.27.1 en B.40.1). Zo had een regeling voor de werking en de organisatie van steundiensten, die geen betrekking had op de rechtsprekende bevoegdheid van de rechters, noch op de bevoegdheden van het openbaar ministerie inzake de individuele opsporing en vervolging, volgens het Grondwettelijk Hof geen betrekking op aangelegenheden waarvoor de Grondwet en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens het optreden van de wetgever vereisen. (GwH 15 oktober 2015, nr. 138/2015, B.94.1 en 96)

Hoewel die rechtspraak betrekking heeft op de hoven en rechtbanken van de rechterlijke orde, kan worden aangenomen dat dezelfde beginselen gelden voor administratieve rechtscolleges. (Zie GwH 30 juni 2014, nr. 98/2014, B.14.2; GwH 29 oktober 2015, nr. 152/2015, B.47.1.)

De machtiging aan de eerste voorzitter om de organisatiestructuur van de Dienst van de Bestuursrechtscolleges vast te stellen en de functies te bepalen die binnen die dienst worden waargenomen, kon dus alleen worden aanvaard als die bevoegdheid geen betrekking had op de inrichting en de organisatie van de Vlaamse bestuursrechtscolleges, noch op het statuut van de rechters en de samenstelling van de zetel. Uit de ontworpen regeling bleek evenwel dat die machtiging betrekking had op de organisatie van de Dienst van de Bestuursrechtscolleges, namelijk een afdeling van de Vlaamse administratie (zie daarvoor adv.RvS 53.941/AV/3 van 17 oktober 2013, Parl.St. Vl.Parl. 2013-14, nr. 2383/1, 178-179,
opmerking 18), en niet op de organisatie van de Vlaamse bestuursrechtscolleges zelf.

Het voorgaande nam niet weg dat de bevoegdheid van de eerste voorzitter om de functies te bepalen die binnen de Dienst van de Bestuursrechtscolleges worden uitgeoefend, er ook niet toe mag leiden dat onrechtstreeks, en zonder tussenkomst van de decreetgever, de samenstelling van de zetel werd geregeld, wat het geval zou zijn als hij de functie van griffier, of van een andere persoon die deel uitmaakt van de zetel, zou mogen afschaffen. Met betrekking daartoe moest worden vastgesteld dat, behalve in artikel 6, 7 en 9 van het decreet van 4 april 2014 tot wijziging waarvan artikel 3 tot en met 5 van het voorontwerp strekten, in verscheidene andere artikelen van dat decreet nog altijd werd gesproken van de griffier. (Zie artikel 21, §3, vierde lid, en §5, tweede lid, artikel 31/1, §2, derde lid, en §4, tweede lid, artikel 32, derde lid, artikel 40, §10,
en artikel 42, §2, van het decreet van 4 april 2014.) De eerste voorzitter moest bij het bepalen van de functies die binnen de Dienst van de Bestuursrechtscolleges werden waargenomen, die bepalingen in acht nemen.

• Opschrift (p. 8, punt 4)

Volgens het opschrift ervan strekt het voorontwerp tot wijziging van het decreet van 4 april 2014 wat betreft de digitale procesvoering voor de Vlaamse bestuursrechtscolleges en andere wijzigingen.

Volgens de wetgevingstechnische voorschriften is het opschrift nauwkeurig, volledig en beknopt en mag het de lezer niet misleiden over de inhoud van de regeling.

In het opschrift van het voorontwerp werd één aspect van de ontworpen regeling, namelijk de digitale procesvoering, uitgelicht. Nochtans woog dat aspect niet zwaarder dan andere regelingen in het voorontwerp, noch wat het aantal artikelen betrof, noch wat het belang van die regeling betrof. Bijgevolg kon in het opschrift van het voorontwerp beter worden vermeld dat het strekte tot wijziging van het decreet van 4 april 2014.

• Impliciete bevoegdheden (artikel 10 BWHI) (p. 9, punt 6.2)

Net zoals voor het instellen van de Vlaamse bestuursrechtscolleges moest voor de regeling van de rechtspleging voor die rechtscolleges een beroep worden gedaan op de impliciete bevoegdheden waarover de decreetgever beschikt overeenkomstig artikel 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen. Bijgevolg moesten de stellers van het voorontwerp kunnen aantonen dat de ontworpen regeling noodzakelijk kon worden geacht voor de uitoefening van de eigen bevoegdheid, de aangelegenheid zich tot een gedifferentieerde regeling leende en de weerslag van de betrokken bepalingen op die aangelegenheid maar marginaal was. (vaste rechtspraak van het Grondwettelijk Hof, zie bv. GwH 12 maart 2015, nr. 29/2015, B.11; GwH 21 april 2016, nr. 53/2016, B.92.4.)

Daarbij konden de stellers van het ontwerp er rekening mee houden dat, zoals de Raad van State, afdeling Bestuursrechtspraak, in het vermelde arrest nr. 253.433 had vastgesteld, artikel 13 van het decreet van 4 april 2014 thans een leemte vertoonde en dat er noch in de wetten op de Raad van State of in het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, noch elders in de federale regelgeving, in een uniforme procedure werd voorzien voor de wraking van rechters van administratieve rechtscolleges.

( Advies 73.763/3 van 11 juli 2023 over een ontwerpdecreet tot wijziging van het decreet van 4 april 2014 betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges )