• Gelijkheidsbeginsel (p.7-11, punt 6)

In het ontwerp werd voor het bepalen van de vergoeding vaak een onderscheid gemaakt tussen landbouwgronden en niet-landbouwgronden, zonder dat altijd duidelijk was wat de verantwoording voor die verschillende behandeling was.

a) Artikel 41 en 42 van het ontwerp definieerden de inhoud van de begrippen die worden gehanteerd om de gebruikersvergoeding te bepalen voor respectievelijk landbouw- en niet-landbouwpercelen. De uiteenlopende invulling van begrippen zoals genotsderving (zo bedroeg de ‘genotsderving’ voor landbouwpercelen vier keer de gemiddelde jaarlijkse semibrutowinst van de verbouwde teelt. Voor niet-landbouwpercelen bedroeg de genotsderving viermaal de gemiddelde jaarlijks te behalen beroepsinkomsten op het perceel (euro/ha)), kapitaalsderving, diverse schadeposten, eindgebruik, gebruiksstopzetting of gebruikswaardedaling had tot gevolg dat de berekeningswijze van de gebruikersvergoeding verschilde naargelang het ging om gebruikersvergoedingen voor landbouwpercelen, of niet-landbouwpercelen (of een aanvraag een gebruikersvergoeding voor landbouwpercelen betrof, hing af van de voorwaarden in artikel 40 van het ontwerp).

De vraag rees of het zo-even geschetste onderscheid in behandeling verenigbaar was met het gelijkheidsbeginsel uit artikel 10 en 11 van de Grondwet.

Overeenkomstig de vaste rechtspraak van het Grondwettelijk Hof (zie bijvoorbeeld GwH 28 september 2017, nr. 104/2017, overweging B.8) en de adviespraktijk van Raad van State (zie bijvoorbeeld adv.RvS nr. 67.774/1/V van 5 augustus 2020 over een ontwerp dat heeft geleid tot het besluit van de Vlaamse Regering van 4 september 2020 tot wijziging van de regelgeving betreffende de geldelijke en sociale anciënniteit van sommige personeelsleden van het onderwijs, 14) is een verschil in behandeling slechts verenigbaar met de grondwettelijke beginselen van gelijkheid en niet-discriminatie, als dat verschil op een objectief criterium berust en het redelijk verantwoord is. Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld rekening houdend met het doel en de gevolgen van de betrokken maatregel en met de aard van de ter zake geldende beginselen. Het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie is geschonden als er geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel.

De gemachtigde werd ondervraagd over een eventuele verantwoording voor het onderscheid in behandeling. Het antwoord luidde als volgt:

“Er is een verschil in de behandeling van landbouwpercelen en nietlandbouwpercelen en de bepalingen hoe de gebruikersvergoeding wordt berekend voor een landbouwperceel en voor een niet-landbouwperceel. Een landbouwperceel kan objectief worden aangeduid als een perceel geregistreerd door een als landbouwgrond door geregistreerde landbouwer conform artikel 4 van het decreet van 22 december 2006 houdende inrichting van een gemeenschappelijke identificatie van landbouwers, exploitaties en landbouwgrond in het kader van het meststoffenbeleid en van het landbouwbeleid (objectief onderscheidingscriterium). Bij een landbouwperceel worden in artikel 41 de diverse schadeposten gedefinieerd. Dit zijn schadeposten die specifiek voorkomen bij een landbouwperceel en niet bestaan voor een niet-landbouwperceel (art. 42) (vergelijkbaarheid). Het doel van de wetgever is om voor de landbouwpercelen (het overgrote deel van de gebruikersvergoedingen) specifieker de factoren en berekeningswijze te bepalen wat mogelijk is door gebruik te maken van de gegevens waarover de administratie reeds beschikt. Het is redelijk om de factoren en berekening van landbouwpercelen op een andere manier te bepalen (geschiktheid/pertinentie). Voor nietlandbouwpercelen zal de aanvrager zelf meer bewijsstukken moeten leveren om beroepsinkomen, genotsderving en kapitaalsderving te staven (art. 19, 9°). De andere bepalingen voor landbouwpercelen en niet-landbouwpercelen is dus proportioneel en gerechtvaardigd (evenredigheid en legitiem doel) omdat de gebruikersvergoeding met andere factoren wordt berekend die gekend zijn of forfaitair worden bepaald bij landbouwpercelen en niet gekend zijn of niet voorkomen bij niet-landbouwpercelen.”

Het onderscheid in behandeling leek gebaseerd op een objectief onderscheidingscriterium en streefde een legitieme doelstelling na, namelijk het oogmerk om de berekeningsmethode voor landbouwpercelen administratief te vereenvoudigen door die te baseren op de gegevens die al bij de overheid al bekend waren. Bij de beoordeling of het onderscheid in behandeling ook een adequaat karakter heeft, moet ten eerste worden nagegaan of de maatregel dienstig is om die doelstelling te bereiken, en moet ten tweede worden gecontroleerd of het toepassingsgebied van de maatregel aan de hand van pertinente criteria werd afgebakend ( J. VELAERS, De Grondwet - Een artikelsgewijze commentaar. Deel I - Het federale België, het grondgebied, de grondrechten, Brugge, die Keure, 2019, 162-163 )

De vraag rees of alle aspecten van het onderscheid in behandeling de legitieme doelstelling naderbij brachten. Het kwam de Raad van State voor dat het bepalen van de genotsderving en kapitaalsderving op basis van bij de overheid gekende gegevens wellicht leidt tot een meer eenvoudige bepaling van de verbruikersvergoedingen, maar het was minder aannemelijk dat het niet in aanmerking nemen van ‘diverse schadeposten’ voor niet-landbouwpercelen in artikel 42, vierde lid, van het ontwerp dezelfde doelstelling naderbij bracht. De verschillende schadeposten “het verlies van de navette, het verlies van nutriëntenemissierechten en het verlies van grondgebonden productiepremies (euro/ha)”, vermeld in artikel 41, vierde lid, van het ontwerp waren weliswaar specifiek verbonden met landbouwactiviteiten, maar de vraag rees of er geen gelijkaardige schadeposten konden zijn voor het gebruik van niet-landbouwpercelen, zoals bepaalde opstalrechten of vergoedingen voor hernieuwbare energieproductie-installaties op die percelen. De Vlaamse Regering moest een afdoende verantwoording geven voor het gemaakte onderscheid, als het werd gehandhaafd.

Hetzelfde gold ten aanzien van het principe dat voor niet-landbouwpercelen alleen het verlies van perceelsoppervlakte aansluitend bij de bedrijfszetel werd meegenomen in de berekening van de kapitaalsderving, terwijl die beperking niet gold ten aanzien van landbouwpercelen. Ook daar was het denkbaar dat bijvoorbeeld een loods buiten de hoofdbedrijfsterreinen aan waarde zou verliezen als die hoofdactiviteit wordt beperkt. De stellers van het ontwerp moesten zich er voor elk van de parameters van de berekening van vergewissen dat het onderscheid in behandeling een verantwoord karakter had. Het strekte tot aanbeveling om die verantwoording op te nemen in een verslag of nota aan de Vlaamse Regering naar aanleiding van de vaststelling van het te nemen besluit. Bij ontstentenis van een redelijke verantwoording moesten de desbetreffende uiteenlopende berekeningsparameters van de gebruikersvergoeding op elkaar worden afgestemd.

b) In artikel 63 van het ontwerp werd gestipuleerd wat de inhoud was van de zinsnede “ernstig in het gedrang brengen van de leefbaarheid van de bedrijfsvoering”. Die vereiste moest worden vervuld opdat een aanvrager zich op de koopplicht kon beroepen (artikel 26, §2, 2°, van het Instrumentendecreet).

Als de aanvrager geen landbouwer was, werd het “voorheen leefbaar zijn” van het bedrijf aangetoond aan de hand van financiële parameters van de laatste drie jaar voor het effectief ingaan van de gebruiksbeperking, met name de liquiditeit, het werkkapitaal, de solvabiliteit en de rentabiliteit. De betekenisvolle invloed op de resultaten werd aangetoond aan de hand van een gemotiveerde berekening van de invloed van dezelfde financiële parameters op de resultaten die nog werd verwacht na het van kracht worden van de gebruiksbeperking.

Als de aanvrager geregistreerd was als landbouwer, werd het “voorheen leefbaar zijn” van het bedrijf aangetoond aan de hand van het arbeidsinkomen van de landbouwer van ten minste de laatste drie jaar voor het effectief ingaan van de gebruiksbeperking. De betekenisvolle invloed op de resultaten werd aangetoond aan de hand van de daling van het arbeidsinkomen van de landbouwer onder twee derde van het gewestelijk vergelijkbaar inkomen ten gevolge van het van kracht worden van de gebruiksbeperking en een gemotiveerde berekening van de daling van het arbeidsinkomen die nog werd verwacht na het van kracht worden van de gebruiksbeperking.

Uit de voorgaande regeling volgde dat een onderscheid in behandeling werd gecreëerd tussen landbouwers en niet-landbouwers voor het voldoen aan de voorwaarden van de koopplicht. De vraag rees of dat onderscheid in behandeling verenigbaar was met het gelijkheidsbeginsel uit artikel 10 en 11 van de Grondwet, zoals uiteengezet in opmerking 6.1.1.

Gevraagd naar een verantwoording voor dat onderscheid, gaf de gemachtigde het volgende antwoord:

“Er zijn een aantal redenen voor het onderscheid in behandeling tussen landbouwers en niet-landbouwers:

In de landbouwsector kan aan de hand van het arbeidsinkomen een uitspraak gedaan worden over de leefbaarheid. Er worden hierover ook op regelmatige basis cijfers gepubliceerd door het Agentschap Landbouw en Zeevisserij per deelsector uit de landbouw. Hierdoor kan het arbeidsinkomen van de landbouwer die de koopplicht aanvraagt, vergeleken worden met de gepubliceerde cijfers en ook beoordeeld worden. Voor andere sectoren buiten de landbouw worden er geen cijfers gepubliceerd, waardoor je doorgegeven arbeidsinkomens voor de 3 voorgaande jaren niet kan beoordelen op betrouwbaarheid. Er is voor landbouwers voor een meer éénvoudige bewijslast gekozen omdat landbouwers veel minder hun bedrijf uitbaten met een rechtspersoon en veel meer in eigen naam. Zelfs een boekhouding is voor een landbouwer niet altijd verplicht. Andere ondernemingen zijn wel verplicht om een boekhouding bij te houden.”

Het kwam voor dat niet ieder aspect van het onderscheid in behandeling verband hield met de doelstelling van een eenvoudigere bewijslast. Zo werd niet aannemelijk gemaakt waarom van een betekenisvolle invloed op de resultaten van landbouwers alleen sprake was als het arbeidsinkomen van de landbouwer onder twee derde van het gewestelijk vergelijkbaar inkomen was gedaald, terwijl een gelijkaardige vereiste niet werd opgelegd aan niet-landbouwers.

Opnieuw moesten de stellers zich ervan vergewissen dat er voor ieder afwijkend aspect van de beoordeling of een aanvrager zich op de koopplicht kon beroepen een redelijke verantwoording bestond. Die verantwoording moest in voorkomend geval worden opgenomen in een verslag of nota aan de Vlaamse Regering naar aanleiding van de vaststelling van het te nemen besluit. Bij ontstentenis van een dergelijke verantwoording moesten de parameters van de beoordeling beter op elkaar worden afgestemd.

​​​​​​​c) In artikel 65 van het ontwerp werd bepaald dat de koopplicht van toepassing was op het deel van het onroerend goed dat binnen het gebied lag waarvoor de koopplicht gold. Als het onroerend goed voor meer dan 80% binnen dat gebied lag, kon de aanvraag worden ingeroepen voor het volledige onroerend goed. Alleen als de aanvrager een landbouwer was, kon de koopplicht worden ingeroepen voor alle onroerende goederen die de aanvrager in gebruik had voor beroepsdoeleinden op het vlak van landbouw of bosbouw en die verbonden waren met de bedrijfsvoering die ernstig in het gedrang was gekomen.

Die maatregel creëerde wederom een onderscheid in behandeling tussen landbouwers en niet-landbouwers. Gevraagd naar een verantwoording in het licht van het gelijkheidsbeginsel, gaf de gemachtigde het volgende antwoord:

“Deze bepaling werd ingevoerd omwille van het specifiek kenmerk van de grondgebondenheid van landbouwactiviteiten. Landbouwbedrijven beschikken niet alleen over bedrijfsgebouwen maar ook over dikwijls verspreid liggende landbouwgronden. Landbouwers kunnen de koopplicht inroepen voor hun onroerende goederen gelegen in een bepaald gebied als de leefbaarheid ernstig in het gedrang komt. Deze landbouwers kunnen ook nog beschikken over landbouwgronden buiten het gebied waar de koopplicht van toepassing is. Het is logisch dat als onroerende goederen van een landbouwbedrijf te koop wordt aangeboden via de koopplicht, waardoor ook de overige onroerende goederen ook niet meer nuttig kunnen aangewend worden door de landbouwer, dat die ook worden aangekocht via de koopplicht.”

Met de verantwoording van de gemachtigde kon niet worden ingestemd. Het kon niet worden uitgesloten dat het niet langer kunnen beschikken over bepaalde gronden ertoe kon leiden dat ook de bedrijfsvoering van niet-landbouwbedrijven ernstig in het gedrang kwam.

Doordat het toepassingsgebied van het onderscheid niet op logische wijze was afgebakend, was de maatregel niet verenigbaar met het gelijkheidsbeginsel uit artikel 10 en 11 van de Grondwet. Bij gebrek aan een meer pertinente verantwoording voor het onderscheid in behandeling, kon artikel 65, tweede lid, van het ontwerp geen doorgang vinden.

Normenhiërarchie (p.12-13, punt 11)

Artikel 43 strekte tot nadere regeling van de verwerking van persoonsgegevens door de landcommissie bij de afhandeling van aanvragen van de diverse compenserende vergoedingen, ter uitvoering van artikel 7, §3, van het Instrumentendecreet. Noch uit artikel 7, §3, van het Instrumentendecreet, noch uit artikel 43 van het ontwerp kon echter worden afgeleid wat de maximale bewaartermijn voor de persoonsgegevens was. (De Raad van State had in het laatste advies over het Instrumentendecreet nochtans uitdrukkelijk uiteengezet dat de decreetgever de essentiële elementen van de gegevensverwerking moest regelen. Zie adv.RvS nr. 72.661/1 van 20 februari 2023 over een ontwerp dat heeft geleid tot het decreet van 26 mei 2023 betreffende het realisatiegerichte instrumentarium en amendementen nummer 19 tot en met 24, overweging 3.2).

In het arrest nr. 154/2023 van 23 november 2023 oordeelde het Grondwettelijk Hof dat de bewaringstermijn van persoonsgegevens zich evenredig moet verhouden tot het doeleinde waarvoor persoonsgegevens worden verwerkt. Bij gebrek aan een dergelijk verband van evenredigheid is er sprake van een ongeoorloofde inmenging in het recht op eerbiediging van het privéleven (artikel 22 van de Grondwet en artikel 8 van het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden) van de personen van wie persoonsgegevens worden verwerkt. (GwH 23 november 2023, nr. 154/2023, B.33, waar wordt geoordeeld dat andere doelstellingen dan het specifieke doel van de gegevensverwerking niet in aanmerking kunnen worden genomen om de bewaringstermijn van persoonsgegevens te bepalen).

Door het ontbreken van een maximale bewaringstermijn en de daaruit voortvloeiende mogelijkheid om gegevens onbeperkt in de tijd te bewaren, had de voorziene verwerking van persoonsgegevens een onevenredig karakter. Bijgevolg moest worden voorzien in een evenredige bewaringstermijn, zonder dewelke artikel 43 van het ontwerp geen doorgang kon vinden. Daarenboven moest worden opgemerkt dat de maximale bewaringstermijn een van de essentiële elementen betreft die krachtens het formele legaliteitsbeginsel uit artikel 22 van de Grondwet door de decreetgever zelf moeten worden geregeld. (Adv.RvS nr. 68.936/AV van 7 april 2021 over een ontwerp dat geleid heeft tot de wet van 14 augustus 2021 betreffende de maatregelen van bestuurlijke politie tijdens een epidemische noodsituatie, opmerking 101. Zie specifiek met betrekking tot de bewaartermijn voor de verwerking van persoonsgegevens in het kader van het Instrumentendecreet adv.RvS nr. 72.261/1 van 20 februari 2023 over amendementen bij het ontwerp, dat geleid heeft tot het Instrumentendecreet, opmerking 3.2). Aldus veronderstelde een dergelijke wijziging geen aanpassing van het voor advies voorgelegde ontwerp, maar van het decreet dat rechtsgrond voor de omschreven gegevensverwerking bood.

Bijgevolg kon de gegevensverwerking in het kader van het ontwerp dat voor advies voorlag, pas plaatsvinden nadat het decreet was aangevuld met een regeling voor de bewaartermijnen. (Bovendien moest dat aspect ook worden geregeld in de nieuw in te voegen parallelle decreetsbepaling over gegevensverwerking door de initiatiefnemer.)

De bovenstaande opmerking gold, mutatis mutandis, ook voor artikel 79 van het ontwerp over de verwerking van persoonsgegevens door de Vlaamse Grondenbank, nu artikel 23, §5, van het Instrumentendecreet, dat op die verwerking betrekking had, evenmin in een bewaartermijn voorzag. ( Advies 75.630/16 van 11 maart 2024 over een ontwerp van besluit van de Vlaamse Regering over het realisatiegericht instrumentarium,)