• Bekrachtiging (Decretale validatie) (p8-18, punt 4 t.e.m. punt 9)

Het om advies voorgelegde voorontwerp van decreet strekte ertoe het besluit van de Vlaamse Regering van 19 januari 1999 tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 1 juni 1995 houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne te valideren voor wat betreft “het ontbreken van de vereiste motivering in het kader van het standstill-beginsel inzake de bescherming van het leefmilieu, dat voortvloeit uit artikel 23 van de Grondwet en artikel 1.2.1, § 2, van dit decreet3 , en tot de schending van de verplichting om de spoedbehandeling van de adviesaanvraag bij de afdeling Wetgeving van de Raad van State met bijzondere redenen te omkleden”, en dit “met ingang van de datum van inwerkingtreding ervan” (artikel 4 van het voorontwerp).

1) Situering van de te remediëren onwettigheden

Het voorontwerp van decreet was erop gericht twee wettigheidsproblemen te remediëren van het besluit van de Vlaamse Regering van 19 januari 1999, op basis waarvan de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State dit besluit buiten toepassing liet overeenkomstig artikel 159 van de Grondwet.

Het betrof ten eerste de buitentoepassingverklaring van artikel 5.32.10.1, §3, van VLAREM II (ingevoegd bij artikel 217 van het te valideren besluit). Volgens dat artikel waren de algemene geluidsnormen, vermeld in hoofdstuk 4.5 van VLAREM II, niet langer van toepassing op omlopen voor motorvoertuigen door de strijdigheid ervan met het standstillbeginsel, vermeld in artikel 1.2.1, §2, van het DABM ( RvS 8 februari 2021, nr. 249.746. Zie voor de latere toepassing van deze rechtspraak door de Raad voor Vergunningsbetwistingen: RvVb 11 januari 2024, nr. RvVb-A-2324-0345.). Zo oordeelde de Raad van State:

“17. Bij artikel 217 van het besluit van de Vlaamse regering van 19 januari 1999 tot wijziging van Vlarem II (Belgisch Staatsblad 31 maart 1999), wordt, met ingang van 1 mei 1999, een § 3 toegevoegd aan artikel 5.32.10.1 van Vlarem II:

‘Tenzij anders vermeld in de milieuvergunning zijn de geluidsnormen, bedoeld in hoofdstuk 4.5, niet van toepassing op de inrichtingen bedoeld in § 1.

De exploitant treft de nodige maatregelen om de geluidsproductie aan de bron en de geluidsoverdracht naar de omgeving te beperken en vermeldt deze in een register. Ook de controle en de wijze van controle op de maatregelen wordt in het register vermeld. Naargelang van de omstandigheden en technologisch verantwoorde mogelijkheden volgens de huidige stand van de techniek wordt hierbij gebruik gemaakt van de oordeelkundige schikking van de geluidsbronnen, geluidsarme installaties, geluidsisolatie en/of absorptie en/of afscherming’.

Hoofdstuk 4.5 van Vlarem II handelt over de milieuvoorwaarden met betrekking tot de beheersing van de geluidshinder. De bepalingen van dat hoofdstuk bevatten onder meer geluidsnormen die bij de exploitatie van vergunningsplichtige inrichtingen moeten worden gerespecteerd en zijn in principe van toepassing op alle ingedeelde inrichtingen.

18. Deze toevoeging bij artikel 217 van het voornoemde besluit van de Vlaamse regering impliceert dat de tot 30 april 1999 algemeen geldende geluidsnormen van hoofdstuk 4.5 van Vlarem II vanaf de inwerkingtreding ervan principieel niet meer van toepassing zijn op omlopen voor motorvoertuigen. Hierdoor valt een in een reglementair besluit vastgelegde waarborg voor belanghebbenden, zoals de verzoekende partij, bij omlopen voor motorvoertuigen weg.
19. De sectorale milieuvoorwaarden van hoofdstuk 4.5 van Vlarem II zijn afdwingbare rechtsnormen waarmee de Vlaamse regering het haar in het te dezen toepasselijke artikel 20 van het milieuvergunningsdecreet opgedragen milieubeleid uitwerking geeft. De verzoekende partij vraagt om artikel 5.32.10.1, § 3, van Vlarem II dat de toepasselijkheid van die rechtsnormen opheft, te toetsen aan artikel 1.2.1, § 2, DABM en deze reglementaire bepaling op basis van die toetsing buiten toepassing te verklaren.
20. Het op grond van artikel 159 van de Grondwet buiten toepassing laten van artikel 5.32.10.1, § 3, van Vlarem II impliceert dat op de vergunningsaanvraag van de vzw EG Events de sectorale milieuvoorwaarden van hoofdstuk 4.5 van Vlarem II moeten worden toegepast.

21. Artikel 1.2.1, § 2, DABM bepaalt: ‘Op basis van een afweging van de verschillende maatschappelijke activiteiten streeft het milieubeleid naar een hoog beschermingsniveau. Het berust onder meer op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, het standstill-beginsel en het beginsel dat de vervuiler betaalt’. Het decretaal opgedragen milieubeleid dient aldus te streven naar een hoog beschermingsniveau na afweging van de verschillende maatschappelijke activiteiten en dient tevens te berusten op de opgesomde beginselen.

22. Het standstill-beginsel wordt in deze decretale bepaling in zijn spraakgebruikelijke betekenis gehanteerd. Het beginsel impliceert dat het door het bestaande milieubeleid bereikte beschermingsniveau niet meer kan afgebouwd worden. De hoogte van het na te streven hoger beschermingsniveau wordt in het toekomstige milieubeleid bepaald door middel van een afweging van de verschillende maatschappelijke activiteiten. De opname van het standstill-beginsel in het DABM verleent er een juridische waarde aan waardoor het door de uitvoerende macht en de lagere overheden in acht moet worden genomen en een toetsingsgrond vormt voor de bevoegde rechterlijke autoriteiten (Parl.St. Vl.R. 1994-95, nr. 718/1, 24).

De toets aan de standstill-werking veronderstelt een vergelijking tussen de situatie van de grondwettelijk beschermde personen onder het nieuwe/toekomstige milieubeleid en onder het oude/huidige milieubeleid, waarbij het bestaande beschermingsniveau en het beschermingsniveau dat het nieuwe milieubeleid biedt, moet worden vergeleken.

De vergelijking kan en moet door het bestuur worden uitgevoerd onder het toezicht van de Raad van State. De Raad van State kan zelf niet elke mogelijke bijzondere situatie onderzoeken die kan voortkomen uit de vergelijking van de twee stelsels van milieurechtsregels.

Het is noodzakelijk dat het bestuur zich in het kader van de eerbiediging van de standstill-werking met voldoende kennis van zaken een oordeel kan vormen over het nieuwe milieubeleid en de gevolgen ervan en dat die oordeelsvorming van het bestuur op een door de Raad van State controleerbare wijze geschiedt.

23. Uit de publicatie in het Belgisch Staatsblad van het voormelde besluit van de Vlaamse regering van 19 januari 1999, het door de verzoekende partij aangehaalde advies L.28.637/3 van 7 januari 1999 van de afdeling wetgeving van de Raad van State die met betrekking tot een versoepeling van de toen bestaande milieunormen in artikel 5.32.10.2, § 4, van Vlarem II, heeft gesteld dat een verlaging van beschermingsniveau slechts verenigbaar met de Grondwet (artikel 23, derde lid, 4°) kan worden geacht, als daarvoor dwingende redenen zijn, noch uit enig ander stuk van het dossier blijkt dat de Vlaamse regering de toevoeging van § 3 in artikel 5.32.10.1 van Vlarem II heeft getoetst aan de luidens artikel 1.2.1, § 2, DABM te eerbiedigen standstill-werking van het te voeren milieubeleid en bijgevolg vanuit dat oogpunt met voldoende kennis van zaken een oordeel heeft gevormd voor het nieuwe milieubeleid en de gevolgen ervan. Alleszins is deze verplichte toetsing aan en oordeelsvorming in het licht van het standstill-beginsel door de verwerende partij niet op een door de Raad van State controleerbare wijze geschied.

24. Het eerste onderdeel van het vierde middel waar het aanvoert dat artikel 5.32.10.1, § 3, van Vlarem II het in artikel 1.2.1, § 2, DABM opgenomen standstillbeginsel schendt, is gegrond. Artikel 5.32.10.1, § 3, van Vlarem II moet daarom op grond van artikel 159 van de Grondwet buiten toepassing worden gelaten. Op de vergunningsaanvraag van de vzw EG Events moeten bijgevolg de geluidsnormen, bedoeld in hoofdstuk 4.5 van Vlarem II worden toegepast.”.

Het voorontwerp was op dit punt beperkt tot een remediëring van “het ontbreken van de vereiste motivering in het kader van het standstillbeginsel inzake de bescherming van het leefmilieu, dat voortvloeit uit artikel 23 van de Grondwet en artikel 1.2.1, § 2, van [het DABM]”. De afdeling Wetgeving merkte daarbij op dat het aangehaalde arrest van de afdeling Bestuursrechtspraak:

- het artikel 5.32.10.1, §3, van Vlarem II dat bij artikel 217 van het te valideren besluit werd ingevoegd, alleen buiten toepassing liet in dat concrete geval omdat die bepaling het standstillbeginsel, vermeld in artikel 1.2.1, §2, van het DABM, schond;

- inhoudelijk geen uitspraak deed over het feit of (artikel 217 van) het besluit van de Vlaamse Regering van 19 januari 1999 al dan niet verenigbaar was met het standstillbeginsel. Daardoor kon daarin niet worden gelezen dat de validatie van het besluit, voor zover er een gebrek was aan uitdrukkelijke motieven, zou volstaan om de onwettigheid ervan te remediëren als de aangevoerde motieven inhoudelijk ontoereikend zouden zijn.

Het tweede aspect waarvan de stellers van het voorontwerp de remediëring beoogden, was het gebrek aan verantwoording van de spoedeisendheid van de adviesaanvraag bij de Raad van State, afdeling Wetgeving, dat de afdeling Bestuursrechtspraak had vastgesteld. Die spoedeisendheid werd tegengesproken doordat een periode van bijna drie maanden mocht verstrijken voor de afkondiging en bekendmaking van het besluit (RvS 8 februari 2024, nr. 258.733).

In de memorie van toelichting werd overwogen dat hoewel beide arresten van de Raad van State het besluit van de Vlaamse Regering van 19 januari 1999 niet vernietigden, maar het louter buiten toepassing zouden laten, ze toch aanleiding gaven tot rechtsonzekerheid voor bestaande inrichtingen en voor nieuwe/toekomstige inrichtingen. (Een vernietigingsarrest heeft een absoluut gezag van gewijsde erga omnes en brengt mee dat het onwettig bevonden besluit ab initio uit de rechtsordening wordt genomen. Daardoor staat het voor eenieder vast dat het griefhoudende besluit onwettig was (zie bv. RvS 27 juni 2024, nr. 260.293)) (De toepassing van de exceptie van onwettigheid geldt slechts inter partes in een concreet geval en neemt het onwettige besluit niet met terugwerkende kracht uit het rechtsverkeer, zoals dat het geval is bij vernietiging (zie bv. RvS 22 september 2023, nr. 257.415)). Het voorontwerp beoogde de rechtszekerheid te herstellen door de onwettigheden die waren vastgesteld door de afdeling Bestuursrechtspraak, decretaal te remediëren.

2) Juridische aard van de gevalideerde normen

De techniek van decretale validatie houdt in beginsel in dat een uitvoerende norm met terugwerkende kracht naar het wetskrachtige niveau wordt getild. In casu werden de bepalingen van het besluit van de Vlaamse Regering van 19 januari 1999 evenwel niet integraal gevalideerd aangezien artikel 4, tweede lid, van het voorontwerp de validatie inhoudelijk afbakende. Alleen in die mate moesten die bepalingen als decretale normen worden beschouwd, terwijl ze voor het overige de kenmerken, de rechtsgevolgen, de werking in de tijd en de hiërarchische rang van een besluit van de Vlaamse Regering bleven behouden. (Vgl. GwH 25 februari 2021, nr. 30/2021, B.2.15; GwH 14 oktober 2021, nr. 142/2021, B.2.15. Zie ook: adv.RvS 53.472/1 van 2 juli 2013 over een voorstel van decreet ‘houdende het project Noord-Zuidverbinding N74’, opm. 5 (voetnoot 9); J. DUJARDIN, M. VAN DAMME, J. VANDE LANOTTE en A. MAST, Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Mechelen, Wolters Kluwer, 2021, 1356 (voetnoot 435).)

3) Aard van de geremedieerde onwettigheden

Om de toelaatbaarheid van de legislatieve validatie te beoordelen, moest rekening worden gehouden met de aard van de toegedekte onwettigheid.

a) Enerzijds moest worden gewezen op de aspecten die de auteur en de vorm van het besluit betroffen, maar die als zodanig geen weerslag hadden op de inhoud ervan. De decretale validatie moest in dat geval voldoen aan de (algemeen geldende) voorwaarde dat er uitzonderlijke omstandigheden of dwingende motieven van algemeen belang moesten kunnen worden aangetoond (opmerking 7.1.1 tot en met 9.3.2). Wat betrof de onwettigheden die voortvloeiden uit de schending van een substantiële vormvereiste bij de aanneming van het te valideren besluit, zoals de verplichting het advies van de afdeling Wetgeving van de Raad van State in te winnen, heeft het Grondwettelijk Hof al verschillende keren aangegeven dat dat niet tot gevolg kan hebben dat de wetgever in de onmogelijkheid verkeert de rechtsonzekerheid die daardoor ontstaat, te verhelpen. (Zie o.a.: GwH 21 december 1995, nr. 87/95, B.2.6; GwH 20 mei 1998, nr. 49/98, B.5.3; GwH 5 mei 2004, nr. 73/2004, B.6.4; GwH 8 maart 2005, nr. 56/2005, B.9.1 tot B.13; GwH 4 mei 2005, nr. 86/2005, B.6.4; GwH 19 april 2006, nr. 55/2006, B.7; GwH 28 maart 2007, nr. 51/2007, B.4.1 tot B.4.4; GwH 17 april 2008, nr. 64/2008, B.29.4 en B.47.4; GwH 27 november 2008, nr. 166/2008, B.13; GwH 4 februari 2010, nr. 6/2010, B.11; GwH 12 mei 2010, nr. 55/2010, B.11 tot B.12; GwH 18 november 2010, nr. 131/2010, B.5.8; GwH 27 januari 2011, nr. 14/2011, B.4; GwH 28 mei 2015, nr. 77/2015, B.5.1 tot B.5.2.)

Als anderzijds aspecten van een regeling worden gevalideerd die aan de inhoud van de beslissing raken, en de geldigverklaring derhalve niet louter een vormgebrek toedekt, kan de decreetgever die remediëring alleen aanwenden als “uiterste redmiddel”. ( GwH 31 juli 2013, nr. 114/2013, B.10; GwH 17 september 2015, nr. 119/2015, B.35.1; GwH 14 oktober 2021, nr. 142/2021, B.10.3.)

De remediëring van “de schending van de verplichting om de spoedbehandeling van de adviesaanvraag bij de afdeling Wetgeving van de Raad van State met bijzondere redenen te omkleden” kan in het licht van de aangehaalde rechtspraak worden gekwalificeerd als een decretale validatie die louter de vorm van het te valideren besluit betreft.

b) Net als de remediëring van het gebrek in de verantwoording van de spoedeisendheid van de adviesaanvraag bij de Raad van State, afdeling Wetgeving, duidde de memorie van toelichting de remediëring van het gebrek aan motivering voor het standstillbeginsel aan als een remediëring van een zuiver vormelijk gebrek, “doordat in het kader van de procedure bij de Raad van State in een zeer specifieke context van het geluid afkomstig van een motorcrosscircuit geen afdoende verantwoording voorgelegd werd, dit terwijl deze verantwoording ruimschoots voorhanden was.” De juistheid van die kwalificatie hing samen met het antwoord op de vraag naar de correcte afbakening van de validatie.

De gemachtigde werd gevraagd dit standpunt nader te onderbouwen en antwoordde als volgt:

“In het arrest van de Raad van State van 8 februari 2021, nr. 249.746, waarnaar in de memorie van toelichting wordt verwezen, oordeelt de Raad van State dat het onderdeel van het vierde middel waar het aanvoert dat artikel 5.32.10.1, § 3, van Vlarem II het in artikel 1.2.1, § 2, DABM opgenomen standstill-beginsel schendt, gegrond is. De Raad van State komt tot dit oordeel na de vaststelling dat uit geen stuk van het dossier blijkt dat de Vlaamse regering de toevoeging van §3 in artikel 5.32.10.1 van Vlarem II heeft getoetst aan de luidens artikel 1.2.1, §2, DABM te eerbiedigen standstill-werking van het te voeren milieubeleid en bijgevolg vanuit dat oogpunt met voldoende kennis van zaken een oordeel heeft gevormd voor het nieuwe milieubeleid en de gevolgen ervan. ‘Alleszins is deze verplichte toetsing aan en oordeelsvorming in het licht van het standstill-beginsel door de verwerende partij niet op een door de Raad van State controleerbare wijze geschied.’, stelt de Raad.

Uit deze overwegingen blijkt dat enkel vaststaat dat de vereiste toetsing aan en oordeelsvorming in het licht van het standstill-beginsel door de Vlaamse regering ontbreekt in de stukken van het dossier. Hierdoor zijn deze niet op een door de Raad van State controleerbare wijze geschied. Dit betekent niet dat de vereiste toetsing en oordeelsvorming niet hebben plaats gevonden, alleen werden deze niet op een controleerbare wijze opgenomen.

In het licht van die vaststellingen, moet de door de Raad van State vastgestelde miskenning van het standstill-beginsel in deze gelezen worden als een louter vormelijke, externe onwettigheid.”.

Daarop aansluitend werd de gemachtigde verzocht te verduidelijken of inderdaad alleen de afwezigheid van een uitdrukkelijke motivering van de verenigbaarheid van het besluit van 19 januari 1999 met het standstillbeginsel met de validatie werd geremedieerd, en of het bijgevolg de bedoeling was dat de onjuistheid van die motieven (als schending van de materiële motiveringsplicht of van het standstillbeginsel op zich) wel nog in rechte kon worden aangevoerd. De gemachtigde bevestigde dit: “Rekening houdend met de inhoud van de recente arresten van de Raad van State (8/2/21) en Raad voor Vergunningsbetwistingen (8/2/24), is de geldigverklaring beperkt tot het dubbele wettigheidsprobleem dat vastgesteld werd door de Raad van State, namelijk het ontbreken van de vereiste uitdrukkelijk aangeleverde motivering bij de vaststelling van artikel 5.32.10.1, §3 van het regeringsbesluit over de verenigbaarheid ervan met het standstill-beginsel inzake de bescherming van het leefmilieu, en de schending van de verplichting om de spoedbehandeling van de adviesaanvraag bij de afdeling wetgeving van de Raad van State met rechtens aanvaardbare bijzondere redenen te omkleden.

Enkel wat betreft artikel 217 van het besluit van 19 januari 1999 werd door de rechtscolleges vastgesteld dat sprake is van een miskenning van de verplichting tot voorlegging van de materiële motivering aangaande het standstill-beginsel. Evenwel werd thans ook voor de overige artikelen van het besluit een motivering in het kader van het standstill-beginsel toegevoegd. Zie in dit verband de uiteenzetting in de memorie van toelichting onder punt B.3. en de tabel in de bijlage, waarin de nodige uitdrukkelijke motivering opgenomen is om aan te tonen dat de gevalideerde bepalingen verenigbaar zijn met het standstill-beginsel.

De validatie heeft betrekking op een louter vormelijk gebrek, namelijk het ontbreken van de nodige ‘materiële’ motivering in de door de rechter controleerbare stukken van het dossier, gelet op de vaststelling van de Afdeling Bestuursrechtspraak dat die motivering niet voorgelegd kon worden met het oog op rechterlijke toetsing aan het standstill-beginsel.

Nu de validatie beperkt is tot ‘het ontbreken van de vereiste motivering in het kader van het standstillbeginsel inzake de bescherming van het leefmilieu, dat voortvloeit uit artikel 23 van de Grondwet en artikel 1.2.1, §2, van dit decreet [het DABM]’ wordt de ‘inhoudelijke’ controle in verband met de naleving van het standstill-beginsel niet buiten werking gesteld. Of die motivering ‘afdoende’ is, zal dus gecontroleerd kunnen worden door de rechter.”

In die lezing kon de ontworpen validatie inderdaad als een remediëring van een louter vormelijk gebrek worden gekwalificeerd. De bijkomende verantwoording in de memorie van toelichting dat “dient vastgesteld te worden dat de decretale validatie effectief kwalificeert als een ultiem redmiddel, en de validatie tevens beperkt blijft tot het strikt noodzakelijke om de doelstelling van algemeen belang te verwezenlijken”, was derhalve overbodig.

4) Scheiding van de machten, het recht op toegang tot de rechter en de rechten van verdediging – Uitzonderlijke omstandigheden of dwingende motieven van algemeen belang

De decretale validatie is erop gericht een eerder uitgevaardigd besluit rechtsgeldigheid te verlenen. Als dit besluit wordt bestreden voor de Raad van State of via een incidentele wettigheidstoetsing op grond van artikel 159 van de Grondwet voor de administratieve rechtscolleges en/of de hoven en rechtbanken, en als de rechter de onregelmatigheid van het besluit al heeft vastgesteld, tast de decretale validatie ook de rechtsbescherming aan. In dergelijke gevallen moet de validatie getoetst worden aan het recht op een eerlijk proces, vermeld in artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM), het recht op toegang tot de rechter, vermeld in artikel 13 van de Grondwet, en aan het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van de scheiding van de machten, in samenhang met het gelijkheidsbeginsel.

De afdeling Wetgeving heeft meermaals opgemerkt dat een wetgevende validatie op het vlak van de jurisdictionele waarborgen een ongelijke behandeling met zich meebrengt: de validatie houdt immers in dat de rechtzoekenden op wie de bekrachtigde besluiten van toepassing zijn, ongelijk worden behandeld ten opzichte van andere rechtzoekenden waarop de rechterlijke waarborgen van toepassing zijn die worden geboden door artikel 13, 144, 145 en 159 van de Grondwet en artikel 14 van de wetten op de Raad van State. Zo’n verschil in behandeling is alleen toelaatbaar als daarvoor een objectieve en redelijke verantwoording bestaat, die moet worden getoetst in het licht van de principes die ter zake door het Grondwettelijk Hof vooropgesteld zijn. (Vgl. adv. RvS 43.850/½/¾ van 29 november 2007 en 3 en 4 december 2007 over een voorontwerp dat heeft geleid tot de wet van 21 december 2007 ‘houdende diverse bepalingen (I)’; adv.RvS 47.672/1 van 28 januari 2010 over een ontwerp van besluit van de Vlaamse Regering ‘houdende ongewijzigde vaststelling van gewestplanwijzigingen overeenkomstig artikel 7.4.1, §2, van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening’; zie ook GwH 12 maart 1992, nr. 20/92, B.2.4; GwH 22 april 1993, nr. 33/93, B.2; GwH 15 juli 2000, nr. 89/2000, B.13 en B.14; GwH 4 december 2005, nr. 188/2005, B.5.6; GwH 28 maart 2007, nr. 51/2007, B.4.1; GwH 18 november 2010, nr. 131/2010, B.5.1. Het Grondwettelijk Hof oordeelde dat de doelstelling om rechtsonzekerheid, die het gevolg zou zijn van een arrest van de Raad van State, weg te nemen en om tijdverlies en de hoge kosten die het opnieuw goedkeuren van ruimtelijke uitvoeringsplannen met zich zou meebrengen, te vermijden, niet volstond als verantwoording voor het verschil in behandeling dat een legislatieve validatie met zich meebrengt op het vlak van de mogelijkheid tot inspraak van belanghebbenden. Zie: GwH 31 juli 2013, nr. 114/2013, B.10 en B.11.)

Het recht op toegang tot de rechter, zoals het onder meer is gewaarborgd bij artikel 13 van de Grondwet en artikel 6 van het EVRM, is niet absoluut en kan worden onderworpen aan beperkingen, onder meer wat de ontvankelijkheidsvoorwaarden van een beroep betreft, als dergelijke beperkingen de essentie van dat recht niet aantasten en als ze in evenredige verhouding staan met een legitieme doelstelling. Het recht op toegang tot de rechter wordt geschonden als de regeling ervan niet langer de rechtszekerheid en de goede rechtsbedeling dient, maar veeleer een soort barrière vormt die de rechtzoekende verhindert dat het geschil ten gronde door de bevoegde rechter wordt beoordeeld. (EHRM 27 juli 2006, Efstathiou e.a. t. Griekenland, § 24; EHRM 24 februari 2009, L’Erablière ASBL t. België, § 35; GwH 14 oktober 2021, nr. 142/2021, B.9.2)

Als bovendien blijkt dat de terugwerkende kracht tot gevolg heeft dat de afloop van een of meer gerechtelijke procedures in een welbepaalde zin wordt beïnvloed, of dat rechtscolleges worden verhinderd zich uit te spreken over een welbepaalde rechtsvraag, vergt de aard van het in het geding zijnde beginsel dat uitzonderlijke omstandigheden of dwingende motieven van algemeen belang een verantwoording bieden voor het optreden van de wetgever, dat ten nadele van een categorie van burgers afbreuk doet aan de jurisdictionele waarborgen die aan alle partijen geboden worden. (GwH 14 oktober 2021, nr. 142/2021, B.10.1.)

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) toetst daarnaast of de beperking van juridische procedures de primaire doelstelling is geweest van de wetgeving. (De gevolgen, de methode en het ogenblik van de inmenging van de wetgevende macht brengen daarbij het doel van die inmenging aan het licht. Zie: EHRM 28 oktober 1999, Zielinski en Pradal en Gonzalez e.a. t. Frankrijk, §58; EHRM 28 juni 2001, Agoudimos en Cefallonian Sky Shipping Co t. Griekenland, §31.)

Zolang de legislatieve validatie niet uitdrukkelijk beoogde het recht op toegang tot de rechter te beperken, verhindert artikel 6 van het EVRM niet dat de wetgever hangende procedures beïnvloedt (EHRM 11 juli 2006, Milan Bogunovic t. Kroatië).

Het gegeven dat het verdere verloop van hangende procedures slechts beperkt wordt beïnvloed, is daarbij een indicator dat de beperking van de toegang tot de rechter niet de primaire doelstelling van de wetgever heeft uitgemaakt (EHRM 23 oktober 1997, National & Provincial Building Society Leeds Permanent Building Society t. Verenigd Koninkrijk, §110 en §111).

Ook als de validatie erop gericht is een vormelijk gebrek in de regelgeving te remediëren dat door rechtzoekenden wordt gebruikt als argument om de onwettigheid van de regelgeving aan te voeren, aanvaardt het EHRM dat de primaire doelstelling van de wetgever er niet in bestaat de toegang tot de rechter in te perken (EHRM 27 mei 2004, OGIS-Institut Stanislas t. Frankrijk, §69 tot en met §70; EHRM 23 oktober 1997, National & Provincial Building Society Leeds Permanent Building Society t. Verenigd Koninkrijk, §109).

Daarmee samenhangend mogen wetsbepalingen er in geen geval toe leiden dat rechterlijke beslissingen die in kracht van gewijsde zijn gegaan, in het geding worden gebracht. Bepalingen die dat doel hebben, schenden artikel 10 en 11 van de Grondwet doordat ze aan een categorie van personen het voordeel van rechterlijke beslissingen die definitief zijn geworden, ontzeggen, wat door geen enkele omstandigheid kan worden verantwoord (GwH 9 februari 2000, nr. 17/2000, B.3.3; GwH 3 december 2008, nr. 172/2008, B.15).

Het gezag van gewijsde van een rechterlijke uitspraak heeft echter niet tot gevolg dat de wet- of decreetgever daardoor verhinderd wordt om op te treden. Ook als die beslissingen in kracht van rechterlijk gewijsde zijn gegaan, doen ze namelijk geen onaantastbaar recht ontstaan dat zou verhinderen dat een nieuwe beslissing kan worden genomen, steunend op de gevalideerde reglementaire bestuurshandeling (GwH 7 december 1993, nr. 84/93, B.7; GwH 20 januari 1994, nr. 5/94, B.9).

In de memorie van toelichting werden de volgende uitzonderlijke omstandigheden en dwingende motieven van algemeen belang aangevoerd om de decretale validatie van het besluit van de Vlaamse Regering van 19 januari 1999 te verantwoorden:

“17. Om tot een retroactieve validatie te kunnen overgaan, moet sprake zijn van ‘buitengewone/uitzonderlijke omstandigheden’ of ‘dwingende motieven van algemeen belang’38 die de terugwerkende kracht van decretale validatie rechtvaardigen.

Werden in het verleden reeds aanvaard als ‘buitengewone/uitzonderlijke omstandigheden’ of ‘dwingende motieven van algemeen belang’:

• Het oogmerk om de rechtszekerheid te herstellen die in het gedrang was gekomen als gevolg van een naderhand onwettig bevonden administratieve praktijk waarvan de geldigheid nooit ernstig werd betwist.40
• De rechtszekerheid, het tijdsverlies en de hoge kosten te vermijden die het opnieuw goedkeuren van RUP’s met zich mee zou brengen waarbij de publiciteitsvereisten van de plan-MER geschonden werd.41
• De omstandigheid dat de nietigverklaring van een ontwikkelingsplan het aan het betrokken gewest onmogelijk zou maken om ter zake nog een beleid te voeren, aangezien alle daarop gesteunde beslissingen op hun beurt onwettig zouden kunnen worden verklaard.42

De thans voorliggende validatie voldoet zonder enige twijfel aan bovenvermelde criteria.

18. Aan de basis van de decretale validatie liggen buitengewone omstandigheden en dwingende motieven van algemeen belang. Eén en ander werd hoger reeds uiteengezet.

Het besluit van de Vlaamse regering van 19 januari 1999 is een omvangrijk besluit met belangrijke bijsturingen en wijzigingen van Vlarem II. De geviseerde algemene en sectorale milieunormen werden sinds hun inwerkingtreding op 1 mei 1999 25 jaar lang toegepast in tal van vergunnings- c.q. en meldingsdossiers in verschillende sectoren. Deze verleende vergunningen en de aktenames komen thans op de helling te staan. Bovendien ontstaat er voor toekomstige aanvragers een rechtsvacuüm en rechtsonzekerheid waarbij een robuuste vergunningverlening in het gedrang komt. Tot slot treft deze problematiek inrichtingen over het volledige grondgebied van het Vlaamse Gewest.

In soortgelijke omstandigheden werd het gebruik van de techniek van de decretale validatie reeds aanvaard door het Grondwettelijk Hof. Dienaangaande kan verwezen worden naar de bestaande bijzondere validatie voor gewestplanwijzigingen die met schending van de adviesverplichting bij de afdeling wetgeving van de Raad van State tot stand gekomen zijn43, het gewestelijk ontwikkelingsplan van het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest of de Waalse gewestplannen die ten onrechte niet (overeenkomstig de geëigende procedure) voor advies aan de Afdeling Wetgeving de Raad van State waren voorgelegd.44”

Zowel het Grondwettelijk Hof als het EHRM aanvaardt dat de doelstelling om rechtsonzekerheid tegen te gaan, een uitzonderlijke omstandigheid kan uitmaken die het retroactieve ingrijpen door de wetgever verantwoordt. (Zie bijvoorbeeld: EHRM 10 november 2020, Vegotex International Belgique SA t. België, § 73; GwH 14 oktober 2021, nr. 142/2021, B.10.2 tot B.10.4.). Een algemene bewering dat de validatie tegemoetkomt aan rechtsonzekerheid die is ontstaan door een gerechtelijke uitspraak, volstaat daarbij evenwel niet. (Zoals in het reeds geciteerde advies 47.672/1 van 28 januari 2010 werd opgemerkt, is een dergelijke motivering “zo algemeen (…) dat ze op alle gevallen van vernietiging kan worden toegepast, en bijgevolg niet voor elk van de [te valideren gevallen] de elementen aangeeft die specifiek voor dat geval de validatie verantwoorden”.) Het is wel aannemelijk dat een buitentoepassingverklaring van een reglementaire bestuurshandeling op grond van artikel 159 van de Grondwet uit zijn aard een zekere rechtsonzekerheid met zich meebrengt.

Toen aan de gemachtigde gevraagd werd de verantwoording in het licht van de doelstelling om de rechtszekerheid te herstellen, nader te concretiseren, stelde die:

“Gelet op de jarenlange (ca. 25 jaar) toepassing van voormeld besluit en gelet op de draagwijdte ervan (+ 300 artikelen), is hier sprake van een onwettigheid die veel ruimere gevolgen dreigt te hebben, nu de territoriale toepassing niet beperkt is tot één deel van het grondgebied maar zich uitstrekt over het hele grondgebied van het Vlaamse gewest. Het besluit blijkt niet beperkt te zijn tot de invoering van geluidsnormen, maar omvat eveneens normen over biocides, dieren, opslag van mest, gevaarlijke stoffen, luchtverontreiniging, minerale producten, etc. Er zijn dus potentieel meerdere ‘sectoren’ die hierdoor getroffen worden.

Vooreerst stelt zich een evident probleem van rechtsonzekerheid voor uitbaters van inrichtingen uit de betrokken ‘sectoren’. De onwettigheid van het besluit van 19 januari 1999 kan ook gevolgen hebben voor inrichtingen die beschikken over ‘definitieve’ vergunningen, of over vergunningen verleend in eerste aanleg waartegen nooit administratief beroep ingesteld werd, nu de toepassing van art. 159 Gw zich ook uitstrekt tot die beslissingen. Minstens theoretisch impacteert de door de Raad van State na ca. 25 jaar toepassing vastgestelde onwettigheid dus ook deze bestaande ‘oudere’ vergunningen. […].”

Gelet op het feit dat de decretale validatie alleen betrekking had op het herstel van vormgebreken, leek de geboden verantwoording voor de rechtszekerheid van al verleende en nog te verlenen vergunningen te kunnen worden aanvaard, niettegenstaande die nog steeds vrij algemeen blijft en zonder meer op bijna elke legislatieve validatie van sectorale milieuvoorwaarden van VLAREM II zou kunnen worden toegepast. (Daarbij wordt wel het voorbehoud geformuleerd dat de remediëring van de miskenning van het standstillbeginsel inderdaad alleen gericht is op het toevoegen van formele motieven en de inhoud daarvan toetsbaar blijft, zoals bevestigd door de gemachtigde.) Aangezien het Grondwettelijk Hof de toelaatbaarheid van het ingrijpen door de wetgever op hangende rechtsgedingen aan een hogere toetsingsintensiteit onderwerpt, verdiende het aanbeveling de memorie van toelichting aan te vullen met een concretere onderbouwing van de gevolgen van de rechtsonzekerheid die het ongewijzigd in het rechtsverkeer laten bestaan van het besluit van de Vlaamse Regering van 19 januari 1999 met zich zou meebrengen. (Vgl. bijvoorbeeld met de verantwoording in de memorie van toelichting bij het decreet van 17 juli 2020 tot validering van de sectorale milieuvoorwaarden voor windturbines.)

• Wijzigingsbepalingen (valideren – bekrachtigen) (p.20-21, punt 11)

Het besluit van de Vlaamse Regering van 19 januari 1999 tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 1 juni 1995 houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne bestond uit wijzigingsbepalingen. Een wijzigingsbepaling is uitgewerkt zodra ze in werking treedt. De wijziging of vervanging van een wijzigingsbepaling die in werking is getreden, is in beginsel dan ook juridisch zinloos. Als men een gewijzigde tekst andermaal wil wijzigen, moet men bijgevolg ingrijpen in de gewijzigde tekst zelf en niet in de wijzigingsbepaling.

In het licht daarvan zou twijfel kunnen rijzen over de mogelijkheid om wijzigingsbepalingen te valideren, en over het feit of niet de bepalingen die door het besluit van de Vlaamse Regering van 19 januari 1999 worden gewijzigd, moeten worden gevalideerd. (Daarbij kon bijvoorbeeld worden opgemerkt dat bij de gelijkaardige legislatieve validatie via artikel 5.4.15 van het DABM van afdeling 5.20.6 van VLAREM II de tekst van afdeling 5.20.6 van VLAREM II zelf werd gevalideerd, en niet artikel 99 van het besluit van de Vlaamse Regering van 23 december 2011 tot wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 6 februari 1991 houdende de vaststelling van het Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning en van het besluit van de Vlaamse Regering van 1 juni 1995 houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne, wat betreft de actualisatie van voormelde besluiten aan de evolutie van de techniek, dat die afdeling destijds heeft ingevoegd.)

Niettegenstaande een wijzigingsbepaling vanaf haar inwerkingtreding niet langer kan worden gewijzigd, kan ze wel nog worden ingetrokken. (Voor een voorbeeld: zie adv.RvS 71.716/1 van 18 juli 2022 over een ontwerp dat heeft geleid tot het koninklijk besluit van 13 november 2022 tot uitvoering van sommige bepalingen van het koninklijk besluit nr. 530 van 31 maart 1987 tot wijziging van de arbeidsongevallenwetgeving, opm. 4 en 5.) In dezelfde zin kan worden aanvaard dat het juridische statuut van wijzigingsbepalingen die al uitwerking hebben, wel nog kan worden gewijzigd met de voorgenomen legislatieve validatie. Dat is het geval als die validatie, zoals in dit geval, alleen gericht is op de remediëring van vormgebreken van het te valideren besluit zelf, en als ze niet raakt aan de interne geldigheid van de bepalingen die bij dat besluit worden ingevoerd of gewijzigd.

De geldigverklaring wordt vooreerst beperkt tot “het ontbreken van de vereiste motivering in het kader van het standstill-beginsel inzake de bescherming van het leefmilieu, dat voortvloeit uit artikel 23 van de Grondwet en artikel 1.2.1, § 2 van het [DABM]”. De zinsnede “artikel 23 van de Grondwet en” moest worden geschrapt aangezien het voorontwerp zich ertoe beperkte het in arrest nr. 249.746 vastgestelde vormgebrek, namelijk het ontbreken van de afweging in het licht van onder meer het standstillbeginsel dat door artikel 1.2.1, §2, van het DABM wordt voorgeschreven, te herstellen.

De geldigverklaring werd voorts beperkt tot de schending van de verplichting om de spoedbehandeling van de adviesaanvraag bij de afdeling Wetgeving met bijzondere redenen te omkleden. Zoals de gemachtigde bevestigde, was echter wel degelijk voldaan aan de verplichting om de spoedeisendheid van die adviesaanvraag met bijzondere redenen te omkleden, maar werd die door de afdeling Bestuursrechtspraak als ‘onvoldoende’ beoordeeld door het feitelijke vervolg. De zinsnede “en tot de schending van de verplichting om de spoedbehandeling van de adviesaanvraag bij de afdeling Wetgeving met bijzondere redenen te omkleden” moest, zoals de gemachtigde had gesuggereerd, worden vervangen door “en tot het ontbreken van de vereiste spoedeisendheid om de spoedbehandeling van de adviesaanvraag bij de afdeling Wetgeving te vragen”.