5. Uitdagingen bij open data

Er zijn heel wat nuances aan te brengen in het debat over open data. Er blijven nog een aantal vragen en uitdagingen over die een antwoord moeten krijgen om het potentieel van open data volledig waar te maken. Dit hoofdstuk gaat dieper in op enkele belangrijke maar vaak vergeten uitdagingen in het kader van het opstellen en onderhouden van een open data beleid.

De belangrijke uitdaging voor verschillende besturen situeert zich vaak nog op het vlak van de digitalisering en de correcte omgang met gegevens binnen de organisatie. Het lijkt misschien wat contra-intuïtief, maar hier kan de overheidsorganisatie zelf op korte termijn de grootste winsten boeken via open data. Door de data van anderen én de eigen data meer te (her)gebruiken, hoeft men niet langer op zoek te gaan naar de meest recente of complete informatie. Dit houdt wel in dat het belang van de correcte omgang met data tot op het niveau van de individuele werknemer doordringt. Dat wil ook zeggen dat ervan uit organisatieperspectief een plan wordt opgesteld en uitgevoerd over data en het goed beheer ervan. De zogenaamde datahygiëne binnen de organisatie voortdurend op peil houden is dus een eerste lange termijn uitdaging om een duurzaam open data beleid te implementeren

In deze context zal interoperabiliteit (of mogelijkheid om verschillende systemen en datasets te laten samen werken) blijvend aandacht vragen. Het belang van standaarden en transparante afspraken over data-uitwisseling zal enkel toenemen en het vraagt een investering van de organisatie om op voldoende technische expertise te kunnen terugvallen bij beslissingen. Interoperabiliteit en het idee dat data en diensten als afzonderlijk gezien kunnen worden, moeten voorkomen dat data opgesloten geraken in systemen van leveranciers. Het vermijden van de eerdergenoemde vendor lock-in houdt in dat de relatie tussen een overheid en haar dienstenleveranciers evolueert van een typische klant-leverancier-verhouding naar een partnerschap waarin je data makkelijk van het ene systeem naar het andere kunt verplaatsen indien nodig of wenselijk.

Het Internet of Things (Internet der dingen, IoT), zoals in de inleiding werd beschreven, vormt ook een extra complicerende factor. IoT wordt vaak in één adem genoemd met Smart Cities of slimme steden en zet vooral in op het idee ‘meten is weten’. Door de publieke ruimte uit te rusten met sensoren die allerhande gegevens verzamelen, moet het mogelijk worden beter te analyseren, te sturen en beleid te maken op basis van die meetgegevens.

Dit vormt een complexiteit op een aantal niveaus:

• Samenwerking tussen verschillende actoren,
• Verwerking van de gegevens,
• Duurzame manier van ontsluiting.

Meer dan ooit moeten verschillende actoren samenwerken. Denk bijvoorbeeld aan de lage emissiezone in de stad Antwerpen. De sensoren zijn in dit geval de slimme camera’s die nummerplaten kunnen uitlezen en zo achterhalen of een wagen de stad binnen mag of dat er een boete verstuurd moet worden. Deze aanpak vereist uitgebreide samenwerking en datadeling tussen verschillende overheden en hun administraties, de politie en haar databanken, bedrijven die de infrastructuur en achterliggende software uitrollen, burgers die mogelijk een boete in de bus krijgen enzovoort. IoT betekent dus vaak dat vele verschillende actoren en bestuursniveaus moeten samenwerken en tot zeer transparante oplossingen moeten komen om burgers niet (al dan niet terecht) ongerust te maken.

Los van de vaak complexe samenwerkingsvormen is er ook de uitdaging van de verwerking van al de gegevens die de sensoren en andere IoT-oplossingen verzamelen. Hoe meer sensoren je uitrolt in de stad, hoe meer data deze gaan genereren. Al die data worden verwerkt – veelal de taak van een externe leverancier – maar of en hoe de verzamelde data ook gearchiveerd worden, is niet altijd duidelijk. Historische analyses kunnen vaak erg interessante inzichten opleveren of zelfs voorspellingen mogelijk maken, maar hoelang hou je bepaalde datasets bij? Na hoeveel tijd moet je data met persoonsgebonden gegevens wissen? Wie is verantwoordelijk voor de opslag en toegang? Het is belangrijk hier goed a priori over na te denken en dit waar relevant ook op te nemen in overeenkomsten met derde partijen en leveranciers van IoT-oplossingen.

Een laatste aanzienlijke uitdaging bij IoT-data is – recht naar de kern van dit handboek – hoe je deze gegevens op een duurzame manier kunt ontsluiten voor (her)gebruik. Het kan namelijk, in de geest van open data, zeer interessant zijn om ook realtime gegevens van IoT-oplossingen als open data te publiceren voor (her)gebruik door anderen. Dit kan burgers bijvoorbeeld in realtime inzage geven in de luchtkwaliteit in hun straat, nieuwe vormen van druktemeting mogelijk maken enzovoort. Dit betekent wel dat je een degelijke infrastructuur moet voorzien (of aankopen) die een dergelijke snelle verwerking, publicatie en archivering van sensormetingen aankan. Er zijn vandaag al oplossingen beschikbaar, maar als de populariteit van IoT-oplossingen in hetzelfde tempo blijft toenemen, zullen we in de toekomst meer ten gronde aan deze uitdaging tegemoet moeten komen.

Eerder in dit handboek behandelden we de vraag of lokale besturen al dan niet zelf over een open data portaal zouden moeten beschikken. Deze vraag is gerelateerd aan een breder debat over centralisatie versus decentralisatie. We verwijzen hiermee vooral naar de vraag op welke manier je data het best naar buiten brengt en wie welke rol opneemt.

Cruciaal is dat de data makkelijk terug te vinden zijn voor (her)gebruikers. Hiermee staat of valt het succes van een open data beleid. Daarom moet je als lokaal bestuur in eerste instantie goed communiceren over de open data die je ter beschikking stelt, maar ook melden dat de gegevens vindbaar zijn voor eenieder die ernaar op zoek is (bijvoorbeeld ook in het buitenland). Wanneer je decentraal gaat publiceren (bijvoorbeeld op de website van de gemeente), is het dus van belang dat je de data op een degelijke manier gaat beschrijven (cfr. Metadata – zie hoofdstuk 2 en hoofdstuk 4). Door ook hier weer standaarden te gebruiken zoals DCAT, stroomt de informatie over de data (en niet de dataset zelf) door naar de Datavindplaats, het federale portaal, het Europese en eventuele andere portalen die deze standaard hanteren.

Open data volledig decentraal publiceren is dus technisch gezien mogelijk, maar het legt wel een aantal bestuurskundige en organisatorische aandachtspunten bloot. Zo moet je duidelijke afspraken maken over de gehanteerde standaarden en moet je deze correct toepassen, wanneer een dataset gepubliceerd wordt op de eigen website. Dat vraagt opvolging en eventuele remediëring wanneer er iets fout loopt. Aangezien open data niet bij elk lokaal bestuur even hoog op de agenda staan, wringt hier vaak het schoentje. Daarnaast zijn er uiteraard niet altijd de middelen om in dergelijke opvolging en kennis over open data te voorzien. Zeker voor kleinere besturen of besturen waar voldoende technische ondersteuning ontbreekt, kan een meer gecentraliseerde aanpak dus wel voordelig of zelfs nodig zijn.

Wanneer we verder aan linked open data denken, zoals beschreven in hoofdstuk 2, is een extra uitdaging de toekenning van URI’s, de links die als identificator dienen om naar data te verwijzen. Er kunnen immers best ook afspraken gemaakt worden over welke organisatie een URI toekent en hoe deze er dan uitziet. Sommige steden geven aan dit liever zelf te doen, terwijl andere besturen hier graag in ondersteund worden. Ook hier zijn dus weer duidelijke afspraken nodig en een beleid dat maximaal inzet op standaarden en ondersteuning.

Een eerste belangrijke vraag in het kader van kerntaken is dus wie welke rol opneemt. Een bredere governance van het Vlaamse overheidsdatalandschap dringt zich op. Het Stuurorgaan Vlaams Informatie en ICT-beleid heeft alvast de ambitie en het mandaat hier een duidelijke rol in te gaan spelen, maar om tot een transparantere governance rond open data te komen, zijn de betrokkenheid en het engagement van alle relevante bestuursniveaus noodzakelijk. Het onderschrijven van het Open Data Charter door zowel lokale besturen als de Vlaamse Overheid is hierin een belangrijke stap, maar de ambitie van het charter moet in concrete actieplannen vertaald worden.

Naast de vraag wie een bepaalde rol opneemt, is er een tweede vraag over kerntaken te identificeren, namelijk welke rol de overheid moet opnemen en wat er aan private spelers gelaten wordt? Dit is veelal een politieke beslissing, die zal evolueren naargelang de dominante zienswijze en is dus in die zin een ‘moving target’. Zoals ook hierboven vermeldt probeert de Vlaamse overheid haar open data beleid steeds te optimaliseren en bij te sturen waar nodig. Bijgevolg investeert de Vlaamse overheid intensief in het onderzoeken en bijsturen van het open data beleid, waarbij er reeds enkele krachtige initiatieven zijn die lokale overheden en gemeenten ondersteunen in hun open data beleid (bijvoorbeeld dit instrumentarium voor open data van Smart Flanders om steden en gemeenten te engageren om te starten met open data of hun huidig open data beleid verder uit te bouwen of een gestructureerde en onderbouwde manier).

Desalniettemin moet deze vraag voortdurend op de radar van beleidsmakers blijven, omdat een bepaalde keuze voor ‘meer’ of ‘minder’ overheid uiteraard gevolgen kan hebben voor het type of de kwaliteit van dienstverlening aan de burger.

Een van de belangrijke vragen in het kader van open data draait om de stimulering van (her)gebruik: is het een taak van de overheid om ervoor te zorgen dat data ook (her)gebruikt worden? De principes die in het Open Data Charter opgenomen zijn geven alvast aan dat er een rol voor de overheid is weggelegd door uiteraard (1) ervoor te zorgen dat data makkelijk terug te vinden en te (her)gebruiken zijn, maar ook (2) door de dialoog aan te gaan met potentiële (her)gebruikers om zich ervan te vergewissen of de ontsloten data ook de meest relevante of interessante zijn. Aangezien open data ook vrij zijn voor commercieel (her)gebruik, kan je bedrijven moeilijk uitsluiten van deze dialoog. Maar hoe zorg je ervoor dat er niemand een oneerlijk voordeel heeft (bijvoorbeeld door voorkennis over beschikbare data of een specifieke uitdaging van de overheid)? Transparantie over zowel proces als resultaat is hier van primordiaal belang.

Een tweede cruciale vraag draait om de relatie tussen overheid en leverancier: wat ga je als overheid afdwingen van de markt? Zoals eerder vermeld, kan je voorbeeldclausules voor open data gebruiken om een aantal basisvereisten veilig te stellen. Maar ga je hier als overheid bijvoorbeeld ook strafclausules aan koppelen? Wat is je effectieve slagkracht wanneer systemen van verschillende leveranciers toch niet compatibel blijken en ze naar elkaar wijzen? Er is geen eenduidig antwoord op deze vragen, maar de transparante dialoog uit de vorige paragraaf kan wel een deel van een antwoord bieden. Daarnaast moet men de klassieke manier van aanbesteden voor een deel loslaten en kan men nieuwe manieren van aanbesteden (innovatief aanbesteden) inschakelen om dergelijke problemen te vermijden.

Een overheid wordt geacht op te treden in het publiek belang. Wanneer het om het gebruik van data gaat, wordt deze rol eens zo belangrijk, maar ook des te complexer. Het is dus meer dan ooit van tel zich goed te informeren over de nieuwe mogelijkheden en om zich sterker te positioneren ten aanzien van leveranciers, zeker als het gaat om data. Door vanuit een meer onderbouwd inzicht en gedeelde principes te vertrekken, wordt het mogelijk om weg te evolueren van een typische klant-leverancier-verhouding, naar een echt partnerschap. In het kader van open data is het de rol van de overheid om te streven naar een maximaal en divers (her)gebruik van data, via een transparant en eerlijk proces.

De kader hieronder benadrukt een paar algemene aandachtspunten die lokale overheden kunnen helpen om veelvoorkomende uitdagingen van open data aan te pakken.