Handboek 'Open Data voor lokale besturen'

2. Wat is open data? – De basisbeginselen

Wat een eenvoudige vraag lijkt voor een mens, is soms een enorm moeilijke vraag voor een computer. Het is geen wiskundig probleem, maar eerder een uitdaging voor een ‘machine’ om te achterhalen welke gegevens (of ‘data’) ze kan gebruiken om de volgende vraag op te lossen:

Hoe ver woon jij van de dichtstbijzijnde supermarkt die op zondag open is?

Hoewel de Vlaamse open data markt reeds 2,9 miljoen euro genereert, is de vereiste data vaak nog steeds niet publiek beschikbaar in Vlaanderen. Nochtans wil een winkel haar openingsuren maximaal verspreiden, wil de wegbeheerder aan iedereen laten weten waar de wegen liggen, wil een openbaarvervoersbedrijf bekendmaken dat er een bus stopt in de buurt van jouw supermarkt enzovoort. Wie doet wat in dit verhaal? Waarom zouden we data openstellen en op welke manier pakken we dit het best aan? Dat zijn de vragen waarop we een antwoord zoeken onder de noemer ‘open data’.

Het lijkt misschien vanzelfsprekend dat data die je als overheid openstelt voor het brede publiek, een grote economische meerwaarde kunnen hebben, bijna als een onuitputtelijke ruwe grondstof. Makkelijk herbruikbare data laten iedereen toe om (her)gebruiker van de data te worden en zo nieuwe diensten te bouwen, innovatieve apps te maken, interessante visualisaties te creëren enzovoort. Deze nieuwe toepassingen kunnen commercieel van aard zijn, een publieke taak vervullen of beiden. Denk bijvoorbeeld aan een app waarmee je een digitaal toegangskaartje voor een evenement in je gemeente kunt kopen, of een website van de overheid die je op basis van luchtfoto’s inzicht geeft over de isolatie van je dak. Voornamelijk commerciële bedrijven erkennen steeds meer de waarde van data en proberen nieuwe businessmodellen uit te bouwen op basis van de verzameling, verwerking, verrijking en verkoop van data. Dit noemt men de ‘data economy’.

Naast economische meerwaarde, kan het opstellen van data ook maatschappelijke, sociale, politieke en ecologische meerwaarde creëren. Denk bijvoorbeeld aan de toenemende werkgelegenheid in de open data markt. Verder brengen toepassingen op basis van open data ook mensen samen. Zo is er in Berlijn een platform(opent in nieuw venster) dat burgers toont welke bomen in de buurt water nodig hebben. Naast mensen verenigen, helpt dit platform ook de natuur. In dit kader zijn er apps die real-time informatie over openbaar vervoer nemen om verplaatsingen met trein of bus te stimuleren en te faciliteren. Haltelink(opent in nieuw venster) gaat nog een stap verder en linkt deze informatie aan de aanwezigheid van deelfietsen in stations. Open data kan zelfs ook levens reden. Zo alarmeert EVapp(opent in nieuw venster) na een 112 oproep een hulpverlener in de buurt die sneller dan de ambulance ter plaatse kan zijn om eerste hulp te verlenen.

Open data creëert dus niet enkel meerwaarde voor bedrijven maar ook voor burgers, kennisinstellingen en overheden zelf. Voor burgers zal dit onder andere leiden tot meer welvaart door innovatieve producten en diensten, maar ook tot transparanter overheidsbeleid waarin ze in toenemende mate kunnen participeren. Kennisinstellingen kunnen op basis van open data meer onderzoek uitvoeren, wat op zijn beurt waarde zal creëren. Overheden zelf baten ook bij het openstellen van data vermits dit tijd kan besparen (denk aan administratieve kosten), maar voornamelijk omdat ze betere besluitvorming kunnen doorvoeren die op data is gebaseerd. (Voor meer informatie over de meerwaarde van open data zie hoofdstuk 3)

Om deze voordelen te bereiken via open data, kijkt men vaak in eerste instantie naar de overheid als voornaamste betrokken partij: de verschillende overheden beschikken immers over een schat aan informatie over heel wat aspecten van ons leven. Het gaat dan om persoonsgegevens (deze zijn echter nooit het onderwerp van open data – zie verder) en omgevingsinformatie zoals registers van adressen, gebouwen, nutsvoorzieningen, dienstverlening, straatmeubilair, mobiliteitsdata, weersinformatie, enzovoort. Als een overheid deze informatie op een gestructureerde en gereguleerde manier kan delen met anderen, is de potentiële meerwaarde van deze data enorm.

Weliswaar brengt deze doelstelling om data te ontsluiten complexe uitdagingen met zich mee. Het ontsluiten en onderhouden van sets van data (cfr. Duurzame open data) gaat bijvoorbeeld gepaard met bepaalde kosten. Voor een eenmalige hackathon kan je tamelijk eenvoudig een prototype maken met een dataset, maar datasets duurzaam verbinden met interne systemen vraagt tijd en jarenlang onderhoud. Als je datasets publiceert aan een lage kwaliteit, kan een (her)gebruiker moeilijker zo’n duurzame koppeling opzetten. De onderhoudskosten vergroten, terwijl de meerwaarde voor de (her)gebruiker identiek blijft. Er duiken dus snel heel wat complexe vragen op, wanneer je als overheid open data wil publiceren.

Open data publiceren is vandaag nog steeds een moeilijke evenwichtsoefening tussen technologische, economische, organisatorische, juridische en maatschappelijke uitdagingen. Wanneer we deze balans toch gevonden hebben, is de return on investment aanzienlijk, gaande van economische meerwaarde, over enorme efficiëntiewinsten in de interne organisatie, tot meer transparantie en burgerparticipatie bij complexe maatschappelijke uitdagingen (zie hoofdstuk 3). Om dit mogelijk te maken moeten overheden en organisaties (zoals ondernemingen en kennisinstellingen) onderling de juiste minimale afspraken maken. Aan de basis van deze afspraken ligt een consensus over de definities en beschrijvingen van de basisbegrippen. Zodoende geeft dit hoofdstuk een overzicht van de basisbegrippen voor open data en gaat vervolgens dieper in op de filosofie voor open data.

2.1 Basisbegrippen

In dit eerste deel lichten we kort enkele basisbegrippen toe. Deze begrippen worden later nog verder uitgediept in dit handboek alsook in de complementaire online leeromgeving(opent in nieuw venster) die deel uitmaakt van dit instrumentarium voor open data van Smart Flanders.

2.1.1 Data

In dit handboek slaat de term ‘data’ op:

“Gegevens die door, over of in de gemeentelijke organisatie gemeten, verzameld of gegenereerd worden.”

Het kan gaan om allerhande GEO-data in Geographic Information Systems (GIS) of gegevens in verband met het openbaar domein. Denk aan locaties van scholen, afvalcontainers, speelpleinen, straatmeubilair, innames openbaar domein, musea en bezienswaardigheden, parking, openbare toiletten, wifi-locaties, een bomeninventaris enzovoort. Het kan ook gaan om gegevens in verband met de werking van de overheid. Voorbeelden hiervan zijn openingsuren, het dienstenaanbod, collegebesluiten, opleidingen, drukte aan de loketten of in de bibliotheken enzovoort. Ten derde zijn er ook statistische gegevens zoals demografische samenstelling of real-time gegevens die via camera’s, sensoren of ‘offline’ methoden gecapteerd worden. Dit kan gaan om passantentellingen, mobiliteitsstromen, gebruik van vervoersmodi enzovoort.

We maken een onderscheid naargelang wie de data verzamelt of de opdracht geeft tot verzamelen:

Gegevens verzameld door de overheid, geregeld volgens het Bestuursdecreet (2018) en diens definitie van ‘bestuursdocumenten’;
Gegevens verzameld in opdracht van de lokale overheid waarvan het eigenaarschap, het gebruik en de wijze van delen geregeld worden via concessies, lastenboeken, contracten etc.;
Gegevens verzameld door (private) partijen buiten de controle van de lokale overheid, waarvoor men op zoek gaat naar samenwerking.

In dit handboek beschouwen we waarom en hoe (lokale) overheden deze data (met in het bijzonder data van de eerste en tweede categorie) kunnen openstellen. Hierbij lichten we ook de uitdagingen toe die het openstellen van deze data met zich meebrengen.

2.1.2 Open Data

voor ‘open data’ hanteren we de definitie van opendefinition.org(opent in nieuw venster):

“Gegevens die vrij toegankelijk zijn en die gebruikt, verwerkt en gedeeld mogen worden door eenieder en voor elk doel.”

Voorbeelden van data die opengesteld kan worden zijn adressen en openingsuren van ondernemingen, gegevens over publieke events, gegevens over mobiliteitsstromen in de stad, wegenregisters, gegevens over opleidingen, enzoverder. De afbeelding rechts geeft een overzicht van populaire datasets van Open Data in Vlaanderen.

Bepaalde types data zullen nooit open zijn, zoals persoonsgegevens of privacygevoelige data, of data waarvan de ontsluiting bestaande regelgeving zou overtreden (zie paragraaf 2.2.1).

2.1.3 Linked open data

Een van de principes van open data houdt in om data zo dicht mogelijk bij de bron (bijvoorbeeld op de website van de gemeente) en dus decentraal te publiceren. ‘Linked data’ is een krachtige technologie om dit mogelijk te maken en wel op een zeer schaalbare en kostenefficiënte manier. We spreken over ‘linked open data’ wanneer:

“gepubliceerde open data ook gekoppeld worden aan andere data via het web”

Door dezelfde domeinmodellen en identificatoren (zie verder) te gebruiken kan je sneller verbanden zien tussen verschillende gegevens en kan je data in een bredere context plaatsen. Zo kan je bijvoorbeeld het gebruik van een fietsdeelsysteem in een stad eenvoudig koppelen aan het weerbericht, of het energiegebruik aan een officiële adressenlijst.

Linked open data publiceer je op basis van vijf ‘interoperabiliteitslagen’. Deze lagen worden omschreven aan de hand van minimale technische afspraken: juridisch, technisch, syntactisch, semantisch en querying. In hoofdstuk 6 gaan we dieper in op het concept van linked open data als een geavanceerde stap nadat je als lokale overheid open data onder de knie hebt en het open data beleid wijd gedragen is.

Onderstaande afbeelding visualiseert de verschillen tussen open data, linked data en linked open data.

2.1.4 Metadatering

Gezien het doel van (linked) open data om (her)gebruik van data te stimuleren is het cruciaal dat (her)gebruikers zoals andere overheden en ondernemingen of zelfs burgers de data eenvoudig kunnen terugvinden. Daarenboven zijn data ook niet altijd inzichtelijk zonder context: een tabellenreeks, ellenlange opsommingen van tijdsfragmenten of loutere cijfers spreken vaak niet voor zich. Metadatering is hierbij cruciaal. Dit komt neer op data verzamelen óver de data, bijvoorbeeld het moment waarop de data verzameld werden, het moment van updaten of de frequentie waarmee dit gebeurt, de reden waarom de data verzameld werden enzovoort. Deze contextinformatie is noodzakelijk om de data te kunnen interpreteren. Dit is ook van belang wanneer er verschillende versies van gegevensbronnen ontstaan over eenzelfde onderwerp, bijvoorbeeld een adressenbestand van handelaars. Door metadata bij te houden kan men een historiek in kaart brengen, bijvoorbeeld wanneer een bepaalde handelaar op een bepaalde locatie actief was in het verleden.

Digitaal Vlaanderen: Metadata

In het kader van metadatering heeft Digitaal Vlaanderen een specifieke website opgericht. Deze website laat toe om op basis van metadatering topics toe te kennen aan datasets en eenvoudig data terug te vinden gelinkt aan bepaalde onderwerpen bijvoorbeeld (zie afbeelding hieronder).

https://metadata.vlaanderen.be/

2.2 De filosofie achter open data

2.2.1 Twee voorwaarden voor open data

Data opstellen zodat die vrij gebruikt, aangepast en gedeeld kan worden door iedereen en voor eender welk doen klinkt eenvoudig, maar er zijn twee belangrijke voorwaarden: een juridische en een technische voorwaarde. Hoewel deze voorwaarden misschien niet altijd voor de hand liggen, is het cruciaal bij open data om eraan te voldoen.

Juridische voorwaarde

Data zijn in de striktste zin ‘open’ als er aan een simpele juridische voorwaarde voldaan is, namelijk de toekenning van een open licentie waarbij iedereen zonder uitzondering de data mag downloaden, bewerken (op de eigen kopie)en verspreiden, al dan niet onder dezelfde licentie en/of met bronvermelding. Wanneer er geen licentie aan de dataset gekoppeld is, zijn er mogelijk eigendomsrechten gekoppeld aan de dataset (cfr. auteursrecht en de databankwet(opent in nieuw venster)).

De Vlaamse Overheid kiest bewust voor open data. Wanneer een overheidsinstantie een dataset aanmaakt, dan moet ze die automatisch openstellen op het world wide web, tenzij er een goede reden bestaat om dit niet te doen. Dit principe wordt internationaal ‘open by default’ en ‘comply or explain’ genoemd: standaard zijn data publiek beschikbaar en anders moet er een goede reden zijn die toegelicht kan worden. Hierbij moet automatisch een open modellicentie inzake copyright (zie verder) op de dataset geplaatst worden.

Overheden in Vlaanderen hebben de keuze uit drie modellicenties bij het openstellen van data:

Creative Commons Zero verklaring, waarbij de instantie afstand doet van haar intellectuele eigendomsrechten voor zover dit wettelijk mogelijk is. Hierdoor kan de gebruiker de data (her)gebruiken voor eender welk doel, zonder een verplichting op naamsvermelding.
Modellicentie voor gratis (her)gebruik: onder deze licentie doet de instantie geen afstand van haar intellectuele rechten, maar mag de data voor eender welk doel (her)gebruikt worden, gratis en onder minimale restricties.
Modellicentie voor (her)gebruik tegen vergoeding: onder deze licentie stelt de instantie nog steeds haar data ter beschikking voor eender welk (her)gebruik, maar wil zij hiervoor een vergoeding ontvangen. In regel is deze vergoeding beperkt tot de marginale kosten voor vermenigvuldiging, verstrekking en verspreiding.

Internationaal is Creative Commons de meest gebruikte licentie. Deze licenties zijn, zoals de naam doet vermoeden, gegroeid uit de creatieve sector, waar er om (her)gebruik mogelijk te maken in eerste instantie afstand moet worden genomen van het auteursrecht. Deze licenties zijn ook perfect toepasbaar op data. Creative commons licenties zijn opgebouwd uit verschillende onderdelen, met name bronvermelding (BY), “share-alike” (SA), “non-commercial” (NC) en integriteit (ND) (zie afbeelding onder deze paragraaf). Om van open data te kunnen spreken mogen maximaal de voorwaarden voor bronvermelding of “share-alike” worden gesteld. Share-alike is een term met betrekking tot auteursrecht om werken of licenties te beschrijven die vereisen dat kopieën of aanpassingen van het werk onder dezelfde of een soortgelijke licentie als het origineel worden vrijgegeven.

© Zuiderwijk, A., Janssen, M., Choenni, S., Meijer, R., & Alibaks, R.S. (2012). Socio-technical Impediments of Open Data. Electronic Journal of e-Government, 10(2)

Technische voorwaarde

Naast een open licentie is ook het technische formaat van de data belangrijk. We spreken over open data als gegevens in een ‘machine-leesbaar’ en open formaat beschikbaar zijn. ‘Machine-leesbaar’ betekent dat het om gestructureerde gegevens gaat, bijvoorbeeld een tabel met gegevens, in plaats van een rapport dat de gegevens tekstueel beschrijft. Een open formaat betekent dat je de gegevens met verschillende programma’s kunt lezen in plaats van één specifiek softwarepakket. Zo is een CSV-bestand (i.e. een specifiek type tekstbestand met waarden die door een komma gescheiden zijn) een open formaat, maar een Microsoft Excel spreadsheet (i.e. Xls-bestand) is dat niet (meer informatie hierover vind je hier(opent in nieuw venster)).

In de aanbevelingen in hoofdstuk 4 wordt nog dieper ingegaan op verschillende elementen of categorieën waarmee (lokale) overheden dienen rekening te houden als ze aan de slag te gaan met open data waarin de technische voorwaarden zijn verwerkt. Verder gaat ook de online leeromgeving verder in op deze materie in lesreeks 4: Werken met data.

2.2.2 Het open data proces

Om inzichten te verkrijgen in hoe je start met open data is het goed om een globaal overzicht te hebben van het open data ecosysteem. Er zijn twee grote groepen van spelers of stakeholders in het open data ecosysteem: data ontsluiters en data (her)gebruikers. Onderstaande afbeelding geeft dit open data proces visueel weer.

Data ontsluiter

In de rol als data ontsluiter, ook wel data-publisher genoemd, hebben overheidsorganisaties twee belangrijke taken om het open data proces te initiëren en aanhoudend te bestendigen. Ten eerste zijn er overheidsorganisaties die gegevens creëren en verzamelen (cfr. datacreatie). Dit gebeurt in de dagelijkse activiteiten van het bestuur: bijvoorbeeld de opmaak van de notulen tijdens de gemeenteraad, de inventarisering van beplantingen op het openbaar domein, tellingen tijdens festiviteiten, de opmaak van bezoekersgegevens van gemeentelijke musea enzovoort. Daarnaast neemt de overheid ook de rol op om data open te stellen als (linked) open data. In die rol geeft een overheid gegevens door aan een hogere overheid, zoals het verkregen aantal subsidies aan het Departement Cultuur of de melding van de beslissing om een snelheidsaanpassing te maken in een bepaalde straat via een aanvullend reglement. Daarnaast publiceren administraties ook gegevens op hun website, bijvoorbeeld om burgers en organisaties te informeren. Dit kan gaan over de openingsuren van diensten, de data van evenementen, de samenstelling van het college van burgemeester en schepenen, beleidsplannen, tot de resultaten van de beslissingen van de gemeenteraad. We spreken van (linked) open data als de administratie bewust nadenkt over hoe ze deze gegevens ontsluit op het web, met het oog op (her)gebruik. Hiervoor verwijzen we naar de basisbegrippen uit hoofdstuk 2.1. Een voorbeeld van linked open data betreft het LBLOD-project van het Agentschap Binnenlands Bestuur (zie ook hoofdstuk 6.2).

Voorbeeld: De overheid als data ontsluiter in Vlaanderen

De Vlaamse Overheid en enkele Vlaamse lokale besturen werken al verschillende jaren aan en rond open data. Een belangrijke mijlpaal voor de Vlaamse Overheid was de goedkeuring van de conceptnota(PDF bestand opent in nieuw venster) met betrekking tot open data in september 2011. Deze nota schetste de krijtlijnen voor de verdere uitwerking van een open data beleid voor de hele Vlaamse Overheid. In 2018 werden de ambities uit die eerdere nota aangescherpt door de goedkeuring van het Open Data Charter (zie ook paragraaf 2.3) door het Stuurorgaan van het Vlaams Informatie- en ICT-beleid (meer informatie vind je hier). Verschillende administraties zijn ondertussen erg actief aan de slag met open data, zoals het Departement Mobiliteit en Openbare Werken, het Departement Economie, Wetenschap en Innovatie, het Departement Omgeving, het Agentschap Binnenlands bestuur, het Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek enzovoort.

Ook bij lokale besturen gebeurde er het afgelopen decennium al heel wat rond open data, gaande van meer doorgedreven initiatieven zoals bij de stad Gent of de stad Antwerpen met uitgebreide eigen portalen, tot de eerste experimenten en hackathons zoals in Brugge, Oostende, Leuven en vele andere besturen. Deze verschillende initiatieven op elkaar afstemmen is een van de uitdagingen waar dit boek op wil wijzen.

Data (her)gebruikers

Ten tweede is er de groep van mensen en organisaties die de eerder geproduceerde gegevens opnieuw gebruiken in digitale toepassingen, de zogenaamde data (her)gebruikers of reusers. Een eenduidige afbakening is niet makkelijk. Veelal gaat het om organisaties die een digitale toepassing ontwikkelen om de gepubliceerde data over te nemen en deze in hun toepassing te implementeren. Dat zien we bijvoorbeeld wanneer gps-systemen de realtime data van het Vlaams Verkeerscentrum overnemen. Maar het kan ook om een actieve burger gaan, die met een eigen toepassing de openingsuren en fysieke toegankelijkheidsinformatie wil visualiseren op een kaart. Wat er precies met de data gebeurt en wie er wat mee doet, wordt geregeld via de licentie die je als publicerende instantie aan de data koppelt.

Een voorwaarde opdat data (her)gebruikt worden, is dat ze vindbaar zijn. Dit kan op de website van een lokaal bestuur of via een open data platform; hier komen we in hoofdstuk 4 uitgebreid op terug. Data worden dus eerst gecreëerd en gepubliceerd door de data ontsluiter en vervolgens teruggevonden en (her)gebruikt in verschillende toepassingen. In een laatste fase ontvang je als publicerende instantie feedback van de (her)gebruikers. Dit kan gaan over bepaalde onvolledigheden in de gepubliceerde data, over de kwaliteit van de gegevens, over ontbrekende elementen enzovoort. Dankzij deze feedback loop kom je als organisatie te weten door wie en hoe de ontsloten data gebruikt worden en wat ze zelf kan verbeteren.

Besturen die zelf al gegevens als open data publiceerden, geven aan dat die feedback loop aanleiding kan zijn om de interne data-activiteiten te verbeteren. Initiatieven om data open te stellen zetten ook een ontwikkelproces in gang naar een meer gestructureerd databeleid.

Voorbeeld: (Her)gebruikers van open data m.b.t. programma van Gentse Feesten

Enkele jaren geleden besliste het Gentse stadsbestuur het programma van de Gentse Feesten te publiceren als open data. Voorheen werd het programma exclusief ter beschikking gesteld aan Roularta om het programmaboekje te drukken. Door het programma als open data te publiceren zijn verschillende ondernemingen aan de slag gegaan met deze data om een app te ontwikkelen. Voorbeelden omvatten apps die bezoekers toelaten om eenvoudig een overzicht te krijgen van het programma alsook op welke locaties de events doorgaan, maar ook apps die de programmering proberen te linken aan mobiliteitsdata (denk aan drukte of openbaar vervoer). Verder was er ook een app die een overzicht samenstelde van alle openbare toiletten voor vrouwen.

2.3 Het Open Data Charter

2.3.1 Ontstaan van het Open Data Charter

Om overheden te ondersteunen in hun rol als data ontsluiter, werd in het kader van het Smart Flanders-programma (2017-2019) het Open Data Charter(opent in nieuw venster) opgesteld, in samenwerking met de dertien centrumsteden en de Vlaamse Gemeenschapscommissie in Brussel. Het Smart Flanders-programma wil centrumsteden en de Vlaamse Gemeenschapscommissie (VGC) ondersteunen bij de uitwerking en implementering van een strategie over open data. Algauw werd duidelijk dat men eerst een set van gezamenlijke principes moest vastleggen, opdat de verschillende betrokken organisaties samen naar dezelfde ambities konden toewerken. De steden startten namelijk niet vanuit eenzelfde maturiteit inzake open data, en de doelstelling van het charter was wel om het ambitieniveau op dezelfde lijn te trekken.

Hoewel er een juridisch kader voor open data bestaat (zie verder in hoofdstuk 2.3.3), heerst er over het concept vaak verwarring. Men vreest dat er persoonsgegevens of andere gevoelige data gepubliceerd zullen worden, terwijl dit bij open data expliciet niet het geval is. Privacy wordt vaak aangehaald als reden om niet aan open data te doen, maar het gaat eerder om omgevingsdata en nooit om gegevens die het mogelijk maken om individuen te identificeren. Misschien zal er ooit zodanig veel omgevingsinformatie publiek beschikbaar zijn dat het mogelijk wordt om mensen te identificeren, maar dit is vooralsnog een hypothetische situatie. We komen hier later op terug. Daarnaast zijn de voordelen om open data te publiceren soms nog onvoldoende bekend. Het Open Data Charter is opgesteld om aan deze en andere bezorgdheden tegemoet te komen.

Het charter werd uiteraard niet in een vacuüm opgesteld: er bestaan veel internationale voorbeelden, er is de Europese regelgeving en een aantal lokale besturen hadden al een (beperkte) visie op open data ontwikkeld, zoals Antwerpen(opent in nieuw venster) en Gent(opent in nieuw venster). Bij de uitwerking van het charter werden deze voorbeelden meegenomen en werd er uiteraard rekening gehouden met het Decreet Hergebruik en andere bestaande kaders.

Vervolgens werden er in 2017 drie specifieke co-creatiesessies gehouden om het charter in nauwe samenwerking met de centrumsteden op te stellen. Er waren verschillende feedbackrondes en het charter werd uiteindelijk goedgekeurd door de Smart Flanders-stuurgroep van december 2017. Om het draagvlak te vergroten, werd aan de steden gevraagd om het charter intern te presenteren aan het management en/of beleid. Het verhaal en belang van het charter moest immers goed geduid worden om geen verkeerde verwachtingen te scheppen. Na dit succesvolle initiatief werd het charter goedgekeurd door de gemeenteraad van elf steden en op het college van twee steden. Dit geeft het charter draagkracht, dankzij de co-creatieve aanpak en de manier waarop de vertegenwoordigers van de centrumsteden het project vastnamen en uitdroegen.

Precies door die gedragenheid via een bottom-up aanpak zag ook de Vlaamse Overheid het potentieel en de waarde van het Open Data Charter. Het Stuurorgaan Vlaams Informatie en ICT-beleid nam het charter aan in mei 2018. Hierdoor gelden de principes van het charter voor de verschillende entiteiten van de Vlaamse Overheid, en zit de visie op open data in heel Vlaanderen op dezelfde lijn.

Het Open Data Charter bevat twintig basisprincipes, die tegelijk de ambitie van de ondertekenende partijen bevatten. Het spreekt een ambitie uit die verder gaat dan de voorzichtige basisprincipes die veelal gehanteerd worden. Het charter gaat bijvoorbeeld ook over de redenen om open data te gebruiken, het belang van een goede interne organisatie, manieren om beter samen te werken met overheden en (her)gebruikers, en zelfs een aantal technische basisprincipes. In het volgende deel overlopen we de 20 principes van het charter.

2.3.2 De 20 principes van het Open Data Charter

In de kader worden de twintig principes van het Open Data Charter weergegeven. Doorheen dit handboek gaan we dieper in op deze basisprincipes voor open data. Zo liggen deze principes ook aan de basis voor het juridisch kader om aan de slag te gaan met open data in hoofdstuk 4. Voor meer achtergrondinformatie over deze principes en wat ze in de praktijk kunnen betekenen, verwijzen we naar het begeleidend document(opent in nieuw venster) op de website van Smart Flanders alsook naar lesreeks 2 van de online leeromgeving.

20 principes van het Open Data Charter

Open by default: data die door, in of over de lokale overheid gecreëerd worden, worden standaard als open data ter beschikking gesteld voor (her)gebruik.
Comply or explain: wanneer data niet opengesteld worden, dient er een beargumenteerde verklaring te worden gegeven waarom niet.
Only once: gegevens worden slechts één keer verzameld en zo dicht mogelijk bij de bron gepubliceerd (decentraal).
Data worden ontsloten in het kader van transparantie en het maximaal stimuleren van (her)gebruik, zowel niet-commercieel als commercieel.
Dialoog met alle partijen die data verzamelen wordt aangemoedigd en actief opgezet, op initiatief van het aanspreekpunt voor open data dat binnen de stad wordt aangeduid.
Er wordt ingezet op een goede interne datahygiëne met een databeheer- en datadocumentatiebeleid (via metadatering) als uitgangspunt.
Om domeinexpertise te bewaken wordt er op gemikt metadatering ‘zo dicht mogelijk’ bij de originele bron te laten gebeuren.
Om tot een goede metadatering en datahygiëne te komen wordt er actief ingezet op opleiding en kennisdeling omtrent open data.
Data worden maximaal gestructureerd en gepubliceerd volgens open en machine-leesbare formaten en standaarden.
Bij het aanmaken van nieuwe databronnen wordt ingezet op linked open data, zeker voor authentieke bronnen en datasets die veel gedeeld worden (ook tussen overheden).
De kwaliteit van de data die ontsloten worden is gelijk aan de kwaliteit die volstaat voor het interne gebruik van de gegevens (binnen de diensten van de stad).
Het web wordt gebruikt als primair publicatieplatform en er wordt een decentrale publicatie van data nagestreefd.
Er wordt geambieerd de vertraging tussen een meting in de echte wereld en de representatie in de data zo klein mogelijk te houden en relevante historiek ook als open data te publiceren.
Om datadeling te automatiseren wordt maximale aansluiting gezocht bij interne en externe initiatieven en wordt samenwerking over bestuurslagen heen actief nagestreefd.
Er wordt maximaal ingezet om data (via metadatering) automatisch door te laten stromen naar de Datavindplaats en zo naar het federaal, Europees en eventueel andere open dataportalen.
Er wordt gestreefd naar een beperkte set van licenties waaronder data gepubliceerd worden, die open, internationaal bruikbaar en machine-leesbaar zijn.
De dialoog met mogelijke (her)gebruikers van data wordt actief aangegaan.
De partijen die data publiceren streven duurzaamheid na en engageren zich om geopende data te onderhouden, minstens zo lang als deze voor intern gebruik beschikbaar moeten zijn.
Er wordt in aanbestedingen en bij heronderhandeling van bestaande concessies en overeenkomsten aandacht besteed aan regelingen omtrent open data en er wordt op ingezet om hierrond bewustwording te creëren binnen de relevante diensten.
De partijen die dit charter ondertekenen engageren zich ertoe de principes die erin vervat staan uit te dragen binnen hun eigen organisatie (en daarbuiten).

Lokale besturen die een open data beleid willen opzetten worden sterk aangeraden dit charter te ondertekenen. Dit charter omvat inderdaad een heel aantal “extra” voorwaarden, maar we zullen verder zien dat deze grotendeels vanzelf voldaan zijn wanneer er een goede datamanagementstrategie werd geïmplementeerd.

2.3.3 Het juridisch kader

We verwezen al eerder naar het juridisch kader dat in een aantal regelingen voor open data voorziet. Er bestaat namelijk een juridisch kader voor de publicatie van overheidsinformatie als open data. Het gaat om een Europese richtlijn, die haar oorsprong kent in 2003 als de “Public Sector Information (PSI) Directive” en die in 2019 vervangen werd door de “Open Data Directive” of “Open Data Richtlijn(opent in nieuw venster)” Deze richtlijn over het (her)gebruik van overheidsinformatie wil transparantie verhogen en eerlijke concurrentie creëren, om op Europese schaal toepassingen te kunnen bouwen met open overheidsinformatie. De richtlijn bepaalt dat bestuursdocumenten in het kader van een publieke opdracht van een overheidsinstantie maximaal open en machine-leesbare formaten moeten hanteren, een open licentie moeten hebben, en zo ter beschikking gesteld moeten worden voor (her)gebruik, zowel voor niet-commerciële als commerciële doeleinden. De Vlaamse Overheid heeft haar eigen modellicentie ontwikkeld die bepaald wie de rechten op de data behoudt en wat (her)gebruikers met de data kunnen doen.

Overheidsorganisaties die onder het toepassingsgebied van de richtlijn vallen, kunnen ook een vergoeding vragen voor het openstellen van de data, maar deze moet beperkt blijven tot de marginale kosten voor de vermenigvuldiging, verstrekking en verspreiding van de bestuursdocumenten in kwestie. Dus ook over vergoedingen voor open data is een juridische grondslag voorhanden.

Bovenstaande kader duidt op de generieke interpretatie van ‘data’. Soms komt het voor dat er specifieke regelgeving is die bepaald wat lokale besturen kunnen of moeten doen rond specifieke data. Het bekendste voorbeeld is de Europese INSPIRE Richtlijn(opent in nieuw venster) rond geo-data (i.e., geografische gegevens of ruimtelijke gegevens) en GIS-data (i.e., geometrische en geothematische data). De INSPIRE-richtlijn beoogt de oprichting van een infrastructuur voor ruimtelijke gegevens van de Europese Unie ten behoeve van het EU-milieubeleid en beleidsmaatregelen of activiteiten die van invloed kunnen zijn op het milieu. Deze Europese infrastructuur voor ruimtelijke gegevens (cfr. geo-data) zal het mogelijk maken om (1) ruimtelijke milieu-informatie te delen tussen overheidsorganisaties, (2) de toegang van het publiek tot ruimtelijke informatie in heel Europa vergemakkelijken en (3) de grensoverschrijdende beleidsvorming ondersteunen. INSPIRE is gebaseerd op de infrastructuren voor ruimtelijke informatie die door de lidstaten van de Europese Unie zijn opgezet en worden beheerd. De richtlijn heeft betrekking op 34 ruimtelijke-gegevensthema’s die nodig zijn voor milieutoepassingen. In België wordt de INSPIRE-richtlijn geïmplementeerd via het nationale portaal ‘www.geo.be(opent in nieuw venster)’ alsook via enkele andere portalen (cfr. Géoportail de la Wallonie(opent in nieuw venster), Geopunt(opent in nieuw venster), Brussels Geoportal(opent in nieuw venster), en Urban Brussels(opent in nieuw venster)). Het doel van het nationale portaal is de toegang tot de geografische gegevens van de federale instellingen en tot de bijbehorende diensten voor web toegang te centraliseren. De catalogus biedt records met INSPIRE-conforme metadata voor gegevens en diensten, en de cartografische browser classificeert de gegevens op basis van de laag (Maplayer) volgens het INSPIRE-thema of de gegevensbron.

Het juridisch kader over open data is niet overal even goed gekend. Het Open Data Charter herneemt een aantal principes uit dit kader in duidelijke taal. Om op een duurzame manier open data te gebruiken moeten de wetgeving en de onderliggende principes wel gekend zijn bij overheidsorganisaties. Zowel het charter als de wetgeving kunnen een hoop onduidelijkheden en twijfel wegnemen voor alle betrokken partijen (bv. overheden, ondernemingen, burgers, maatschappij, enzoverder). Zo bevat het vernieuwde Bestuursdecreet (2021) een verduidelijking over gegevensuitwisseling (bestuursdocumenten) in een interbestuurlijke context: het gebruik van bestuursdocumenten binnen de overheidsinstantie met andere doeleinden dan de publieke taak, en de uitwisseling tussen overheidsinstanties met het oog op de vervulling van hun publieke taak, worden niet als (her)gebruik aanzien.

Samenvatting Open Data Richtlijnen

Alle inhoud die toegankelijk is krachtens de nationale wetgeving inzake toegang tot documenten is in principe herbruikbaar buiten het oorspronkelijke doel van het verzamelen voor commerciële en niet-commerciële doeleinden. Bij uitzondering is content van musea, bibliotheken en archieven alleen herbruikbaar als deze door de instelling zelf beschikbaar wordt gesteld voor (her)gebruik.
Voorwaarden voor (her)gebruik mogen niet-discriminerend zijn voor vergelijkbare categorieën (her)gebruik.
Kosten voor (her)gebruik dienen in principe beperkt te blijven tot de marginale kosten van de individuele aanvraag (reproductie-, verstrekkings- en verspreidingskosten).
Uitzonderingen gelden voor musea, bibliotheken en archieven en voor situaties waarin ofwel het openbaar lichaam als zodanig inkomsten moet genereren ter dekking van een substantieel deel van de kosten die verband houden met de uitvoering van zijn publieke taken, ofwel situaties waarin een dergelijke eis geldt voor een specifiek stuk inhoud (‘document’).
Overheidsinstanties worden aangemoedigd om lagere of helemaal geen tarieven te hanteren. Op verzoek moeten openbare lichamen aangeven op welke wijze de tarieven worden berekend.
Tarieven en andere voorwaarden voor (her)gebruik moeten vooraf worden vastgesteld en gepubliceerd. Als een verzoek tot (her)gebruik wordt afgewezen, moeten de weigeringsgronden en de verhaalsmogelijkheden worden toegelicht.
Verbod op kruissubsidies: als overheidsinstanties hun eigen documenten (her)gebruiken om informatiediensten met toegevoegde waarde aan te bieden in concurrentie met andere (her)gebruikers, moeten voor al deze instanties gelijke tarieven en andere mogelijke voorwaarden gelden (bijvoorbeeld het aanmaken van een account).
Verbod op exclusieve afspraken: openbare lichamen mogen geen exclusieve afspraken maken met individuele (her)gebruikers, met uitzondering van anderen.
Er zijn twee uitzonderingen: exclusieve rechten kunnen in uitzonderlijke omstandigheden worden verleend als ze nodig zijn om diensten van algemeen belang te verlenen; of in het kader van de digitalisering van culturele hulpbronnen.

Licenties mogen de mogelijkheden voor (her)gebruik niet onnodig beperken of worden gebruikt om de concurrentie te beperken. De lidstaten worden aangemoedigd om standaardlicenties in digitaal formaat te gebruiken.

Ga naar het volgende/vorige hoofdstuk

Je kan hieronder het volgende, het vorige of een ander hoofdstuk van het handboek ‘Open Data voor lokale besturen’ vinden.